政府采购监管风险及其控制

◎ 文　魏承玉

财政部门作为政府采购监管部门有2项基本任务：一是对政府采购活动实施监管，二是对政府采购当事人的行为实施监管。财政部门实施政府采购监管有2个特点：一是全过程监管。其监管环节包括政府采购预算、计划、执行、合同签订、履约验收、资金结算等过程和环节。二是全方位监管。其监管范围包括采购人、采购中心、社会代理机构、供应商等政府采购所有当事人的行为。财政部门实施政府采购监管的手段主要有询问查询、调查取证、检查处理、处罚公告等。财政部门的监管行为应当接受审计机关的审计监督和监察机关的行政监察。

财政部门在履行监管职责时，必须行使法定的权力和义务。不行使法定权力和义务的，属于不作为，行使权力和义务不正确的，属于乱作为，都应承担后果，这就是财政部门的监管风险。

财政部门存在哪些监管风险

在处理投诉、举报等政府采购纠纷时，应当以调解为主，不到万不得已，不要使用“处罚”大棒。因为“处罚”大棒是把双刃剑，一方面监管部门处罚了违纪违规者，另一方面，违纪违规者对“处罚”有行政复议和行政诉讼的权力。所以，“处罚”大棒可以高高举起，但不要轻易击下。在实际工作中，要动用一切力量进行调解，晓之以理，动之以情，帮助投诉者、举报者分析利弊，打开心结，理顺心气。

财政部门的监管风险主要包括审批风险、执法风险和救济风险。

审批风险

所谓审批风险，是指监管部门在履行行政许可、审批、审核、备案等法定职责时产生的风险。

审批风险分为2类：一类是失察。财政部门在履行职责时，没能发现当事人的错误行为，导致其作出错误的行政审批行为。另一类是失误。财政部门自身的行为发生错误，或是出现程序错误，或是出现结论错误，或是程序和结论均出现错误。

例如，在行政许可方面，由于申报单位提供虚假资料，或受到某些势力或利益的驱动，作出错误的行政许可。在采购方式审批方面，批复非公开招标方式的依据不充分，或对技术参数的倾向性、资格审查的合理性等判断不准确，对投标人的围标、串标行为定性不明确等。在进口产品审核方面，没有依照法律规定的客观情形作出决定，而是按照项目优化的主观愿望作出决定，导致不应进口的产品获得进口许可。在采购文件备案方面，因对采购文件审查不仔细、不及时，没有察觉采购文件中的瑕疵或陷阱，引起采购活动的纠纷或争议。

执法风险

所谓执法风险，是指监管部门在执法过程中发现问题、处理问题时产生的风险。

财政部门作为监管机构，对政府采购活动中的违纪违法行为有执法处理的职责，由于采购活动的复杂性和当事人利益争夺的激烈性，财政部门在执法处理过程中存在定性难、取证难、定论难的现象。

例如，对于高价中标的是非判断、低于成本价中标时成本价的认定、采购人拒绝排名第1的预中标供应商的理由是否充分等都很难下结论。社会上对政府采购的质量和价格存在认识误区，当价格高的产品中标时，会指责“只买贵的，不买对的”，当价格低的产品中标时，会议论“这么低的价格怎么可能买到质量好的产品”。这种氛围导致财政部门在执法处理时没有了衡量标准，始终处于游离状态。

某政府采购项目曾遇到第2名投诉第1名低于成本价投标，监管部门聘请注册会计师到2家企业查账取证，结果是：无法说明该产品的成本价是多少。最后无法确定第1名是否为低于成本价投标。

某政府采购项目还在投标阶段，就有投标人举报另一投标人曾在其他政府采购项目中有严重违法行为，应取消其投标资格。经过调查，该投标人之前确实在某政府采购活动中提供虚假产品，受到市级工商部门的处罚，并在媒体上被列为10大造假案。当时该投标人对市级工商部门的处罚不服，向省级工商部门提出行政复议，省级工商部门作出维持市级处罚的决定，但答复中注明“情节轻微”。那么，该投标人的违法行为是严重呢还是轻微呢，很难判断。但财政部门作为政府采购监管部门又必须作出判断，这就是风险。

救济风险

所谓救济风险，是指财政部门在解决采购人的过失、处理当事人的投诉和举报时产生的风险。

救济风险应该说是当事人的错误，由财政部门来裁决，因裁决行为而使风险转嫁给裁决者。

比较突出的情形包括：一是采购人未办理政府采购手续而自行组织采购活动，事后要求财政部门按单一来源方式给予补办手续。对于这种情形，如果财政部门为其补办了政府采购手续，则违反了政府采购法律法规，应承担责任。如果不为其补办手续，采购人就不能办理资金结算，采购人不支付资金，就违反了《合同法》，采购人要承担法律责任。采购人肯定不愿意承担责任，因此会想方设法将此风险转嫁给财政部门。二是投标人投诉，财政部门受理后，其处理程序和结论存在被行政复议和行政诉讼的风险。三是单位或个人举报政府采购活动中的舞弊行为，财政部门调查处理时，需对其处理结果承担责任。

哪些原因导致监管风险的产生

风险是某一特定危险情况发生的可能性和后果的组合。从哲学角度来看，风险是来自时间不可逆和过去时间与未来时间不对称的现象，从决策角度来看，风险是由于决策者和执行者认知的有限性和能力的局限性所造成的。政府采购监管风险产生的原因很多，有客观层面的也有主观层面的，主要是法律制度体系不完善、改革的超前性产生的体制性矛盾和政府采购从业人员素质不高等。

法律制度体系不完善

首先是政府采购法律制度的缺失。现行法律制度体系主要由《政府采购法》和部门规章组成，缺少承上启下的法规性文件，没有形成完整的制度体系。在协议供货、电子化采购、专家管理规定等方面存在制度空白，政府采购执行层面缺乏可操作性的制度规范，监督处罚规定比较笼统和原则。

其次是政府采购法律制度的冲突。我国政府采购行为以《政府采购法》和《招标投标法》为依据，而《政府采购法》和《招标投标法》在立法宗旨、适用范围、法律体系等方面存在很大差别，包括对“工程”内涵、预算管理、合同备案管理、监督检查、投诉处理、法律责任、代理机构资质、信息发布媒体、专家库建立使用等方面的规定不尽相同。两部法律存在如此大的差别，又没有协调方案，导致实际工作的混乱。一方面无所适从，不知道该执行哪部法律，另一方面为我所用，哪部法律对我有利就用哪部法律，极大地破坏了法律的严肃性，肢解了政府采购规模，使政府采购政策功能的发挥受到限制。

最后是政府采购法律制度的纠结。关于本国产品、财政性资金、严重违法等在制度中没有清楚表述，导致实际工作中政府采购当事人都按自己的理解去实施，不能形成统一的认识和判断，增加了风险发生的概率。

改革的超前性产生的体制性矛盾

首先是财政部门预算编制、执行方面的改革尚在不断深化之中。目前，对于上级转移支付和专款、工程等预算尚未纳入部门预算之中。作为部门预算组成部分的政府采购预算不可能完全规范，政府采购预算中也不可能包括上级转移支付和专款、工程预算等。政府采购与部门预算、国库集中支付、非税收入管理等改革的步伐和程序还存在差异，四者之间的无缝连接还有一个过程。

其次是行政决策还停留在传统的方法上，与政府采购相适应的依法行政、依法决策体系还没有形成。有的单位由党组会议决议采购事项，要求1个月、1个星期甚至第2天就要采购到位，而政府采购的法定程序是不可能按会议决定的时间运行的。

最后是标准配置办公设备还处于研究试点阶段，政府采购还难以形成规模采购。如计算机采购，一个单位一个需求，钱多的单位要买配置高的，钱少的单位买配置低的，每年计算机的采购量非常大，但由于没有统一配置，无法形成规模采购，采购效率和效益大打折扣。

从业人员业务素质不高

随着政府采购改革的不断推进，政府采购人员业务素质成为制约改革发展的瓶颈。

一是政府采购理论研究人员匮乏。全国真正将政府采购作为主要研究对象的教授学者不到20人，致使政府采购许多理论问题得不到解决，诸如基本概念、基本目标、基本原则等都没有形成理论体系。

二是政府采购法律人员不足。湖北省真正研究政府采购法律的人员不到10人，许多政府采购法律问题被曲解，有些供应商聘请的法律顾问，对政府采购法律一知半解，在质疑投诉时不能很好地尊重法律精神，使一些简单问题复杂化。

三是政府采购从业人员数量少，素质达不到改革的要求。有的地方只配备2至3名政府采购监管人员，无法履行繁杂的监管职责，有的单位熟悉政府采购程序和方法的人极少甚至没有，工作中经常出现规避政府采购、规避公开招标的问题。