履约验收，需靠验收办？

实务探讨·从程序导向型向结果导向型转变①

编者按：财政部2014年政府采购工作要点明确，全面加强监督管理，逐步推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型转变。实践中也出现了不少结果导向型的创新做法，比如设立验收办公室（简称验收办）、出台绩效评价办法等。这些创新举措对落实向结果导向型转变的意义何在？业内专家有哪些建议？“实务探讨”栏目特推出此专题，与读者共享。

履约验收，需靠验收办？

■ 本报记者 王童彦

履约验收机制的长期缺失，是导致政府采购效益和效率问题的重要原因，也是阻碍政府采购从程序导向型向结果导向型转变的一大障碍。日前，某地设立了采购验收办公室，创新了履约验收的途径和方式，引发了业内人士的热议。验收办是否是解决后期履约验收缺位的杀手锏？验收主体究竟该如何承担责任？记者就此做了相关采访。

促进履约验收落地

据了解， 该地验收办设在某市质量技术监督局下属单位，并负责区域内一定限额标准以上的货物类商品采购的履约验收工作。对该地强化管理政府采购履约验收的工作，大多数业内专家给予了肯定，认为结果导向型改革在这里真正落了地。

“设置验收办在当前深化政府采购制度改革的要求下，是一种大胆的尝试，有助于提高政府采购各方当事人对合同管理环节的重视程度；并对采购人、集采机构借助第三方力量提高政府采购公信力起到了借鉴作用。”国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇如是说。

中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎表示：“政府采购合同履约验收是确保采购质量、全面履行采购合同、满足采购绩效最为重要的程序。然而，政府采购实践中，合同履约验收的情况却不尽如人意，有的政府采购项目甚至根本没有验收主体和验收环节，或者仅仅是在合同双方之间进行象征性的验收。基于这种情况，该地专门在质量安全部门设立政府采购验收办，对规定品目进行专门化、专业化的验收，此举具有创新意义。而且对政府采购逐步转向结果导向具有积极推动作用，也开启了政府采购合同履约验收转向全面履行、实际履行的新征程。”

可是，也有部分专家认为设立验收办没有必要。

赵勇从历史发展的角度认为，如果类似验收办这样的机构长期存在，则很可能剥夺采购人对履约验收的权利，造成责权利的不对等。

南京审计学院副院长裴育则从实践的角度作了分析：“在具体采购过程中，如果懂行的专家或机构免费帮助验货一般会受到采购方的欢迎，起码不会反感。从这一角度来看，设立专门的政府采购验收机构具有一定的价值。特别是如果从防范采购方假借采购之名、套取财政资金之实的风险来看，成立专门的政府采购验收机构就太有价值了。然而，从实际情况分析，套取财政资金的现象不能说绝对没有，但绝大多数采购业务还是名副其实的。设立专门的政府采购验收机构除了帮助采购方把住质量关之外，更多的是为了解决少数人的就业问题；即使是帮助把好质量关，也不见得采购方就一定愿意。所以，不设这样的验收机构是可行的。这也是政府机构改革的题中之义。”

建立多元验收机制

尽管实践中验收办设在了采购单位以外的其他政府部门，但是在采访中，专家一致表示政府采购合同履约验收的主体应该是采购人。

裴育强调说：“履约验收的主体应该由采购人负责。至于其缺乏专门验收人才的问题，可以通过聘请外部专家或采用服务外包的方式予以解决，当然，由政府采购监督部门推荐合适的人选或机构也是符合客观实际的。至于通常的大宗货物采购，采购人一般有能力验收。另外，还应该对采购合同的条款本身予以规范。”

王丛虎在明确采购单位是合同履约验收“第一人”的前提下，提出应考虑建立多元的合同履约验收机制。他说：“从一般民事合同履行的角度看，合同验收方应该是合同的发包方，即政府部门。但是政府采购合同具有特殊性，不完全等同于一般的民事合同，带有明显的行政性。从发达国家开展的合同履约验收来看，履约验收的主体则是多元化的，既有政府的发包方，也有专门的验收机构，还有共同协商的第三方。所以，对于我国而言，也可以考虑建立多元的合同履约验收机制，即根据合同标的的不同，在政府采购合同的签订中确立不同的验收执行主体，或者逐步走向规范化，由主管的财政部门结合各地情况，制定分类合同验收的管理办法，并由财政部门加强验收管理，这样才能确保验收落到实处。”

明确采购主体各方职责

履约验收环节不是孤立存在的，它既是采购过程和结果最有效的验证，也是政府采购信息最直接的反馈渠道，影响改革发展的决策和方向。因此，受访专家建议，要做好履约验收工作，就必须明确各方主体职责，统筹协调好各方关系。

“采购单位是合同的发包方，也是合同标的的使用方，可是由于政府采购合同的特殊性，实践中采购单位作为合同当事人，许多情况下并没有发挥其合同验收第一人的作用；财政部门应该是整个政府采购的监督人和执法者，对合同履约验收应该负起全面监管的责任，并真正担负起执法监督的责任；集采机构作为中介机构，理论上并没有监督职责，但是，从现实上看，集采机构作为事业单位法人应该具有一定合同履约验收的监督职能，不仅是因为集采机构最熟悉业务、最具有验收的便利条件和专业知识，更重要的是，集采机构更容易获得最好、最经济、最便捷的验收效果。”王丛虎表达了个人观点。

可是对集采机构应具有验收监督职能的观点，不少专家也表示了异议。裴育认为，集采机构主要负责公开招投标、受托采购具体业务，法律并没有赋予其履约验收监督的职能。

赵勇表示：“集采机构虽然没有履约验收的监督职能，但是在受采购人委托的情况下，可以对受委托的项目进行履约验收，或者可以协助采购人进行验收，并对相关问题进行处理。”

深圳市财政委政府采购办公室汪泳则提醒说：“政府采购监管者不应插手履约验收的具体工作，要做好履约验收的‘裁判员’，真正站在门外，不要干涉具体的交易过程。同时，还要注意一点，合同的履约执行不应与合同规定有任何差别，否则就是违约，一旦查出问题，无论是甲方采购人还是乙方供应商，都应追究其相关的民事、行政责任。”