真假合同之争

联想杯·纪念《政府采购法》颁布10周年有奖征文26

真假合同之争

■ 吴小明

★案情

2011年3月10日，某代理机构实施某校食堂厨房设备政府采购项目。3月11日，投标供应商FY厨具酒店用品制造有限公司（以下简称FY公司）向代理机构提出书面质疑，内容包括质疑中标候选人SX厨房设备有限公司（以下简称SX公司）在投标文件中提供虚假业绩证明材料。3月15日，FY公司再次提出书面质疑，内容不包括上述内容。3月21日，代理机构就有关质疑内容作了答复，但未涉及中标候选人提供虚假业绩证明材料的情况。4月8日，供应商向财政部门提出投诉称，中标候选人提供虚假材料谋取中标，应取消其中标候选人资格，并依法作出处罚。

财政部门受理投诉后进行了调查取证。代理机构书面说明称：投诉人质疑时并未提出中标候选人提供虚假业绩证明材料的问题，同时经专门调查中标候选人投标文件中提供的合同（该合同系用来证明其业绩之用——编者注）系真实的，已履约验收完毕。中标候选人亦书面保证，其提供的合同是真实的。但财政部门经进一步调查获知，SX公司提供的业绩证明合同的采购人某教育基地证实，该合同系应SX公司的要求而签订的；从该业绩项目所在地集采机构调取的合同原件表明，SX公司与某教育基地的实际采购金额为18.5万元，而不是SX公司提供的218万元。就在财政部门决定暂停此次采购活动，并拟依法作出处理时，投诉人FY公司却于5月17日书面提出撤回其投诉，采购人亦提出，如该项目重新组织采购活动，时间上将无法满足学校开学后人员就餐需要。考虑到项目的特殊情况，财政部门决定终止投诉处理，但继续对SX公司的违法行为进行调查处理。

12月31日，财政部门作出处罚决定：SX公司在投标文件中提供的合同，系当事人为提高经营业绩，在没有买卖关系的情况下签订的虚假合同，其行为违反了《政府采购法》第3条和第25条的规定，扰乱了政府采购市场秩序，造成了不良影响。根据《政府采购法》第77条第1款的规定，将SX公司列入不良行为记录名单，2年内禁止参加政府采购活动。

SX公司不服，向法院提起行政诉讼坚持称：其提供的业绩证明合同是真实有效的，代理机构已予确认，财政部门认定其虚假并作出处罚决定没有法律依据；财政部门在投诉人撤回投诉的情况下，仍然对其实施处罚存在程序违法，请求法院撤销处罚。后经办案法官向SX公司法律释明，SX公司在审理过程中提出自愿撤回起诉申请，法院于2012年3月23日裁定予以准予，该案最终结束。

★分析

本案历时1年，有很多值得深思、反思的问题，笔者在此想重点讨论2个问题，即投诉人撤回投诉后财政部门能否继续对违法行为进行调查处理？作出行政处罚决定时应如何准确适用法律？

投诉处理和违法行为调查是2个独立程序

投诉处理实践中，供应商提起投诉后，由于种种原因会申请撤回投诉，这是法律法规赋予供应商的权利，应当予以尊重。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第17条的规定：投诉人撤回投诉的，财政部门应终止投诉处理。本案中，投诉人在投诉处理期间，书面申请撤回投诉，财政部门依法作出终止投诉处理的决定并无不妥。问题在于，财政部门在前期投诉处理过程中，已发现SX公司存在提供虚假材料谋取中标的违法行为，对该违法行为的调查处理是否因终止投诉处理决定而随之停止呢？

从法律制度的设定本意来看，投诉处理程序与供应商违法行为调查处理是2个独立的程序。两者的价值取向不同：投诉处理程序意在维护供应商的合法权益；违法行为调查处理意在维护政府采购法律的正确执行，纠正违法行为。两者的启动原因不同：投诉处理程序只有供应商认为自身权益受到损害且经合法质疑程序，向财政部门提出投诉后才能启动，财政部门不能自行启动投诉处理程序；违法行为调查处理则不同，其启动来源可能是采购人、代理机构的情况反映，可能是其他供应商甚至其他单位或个人的举报，也可能是财政部门的日常监管中自行发现，财政部门不需要其他外力申请就可自行启动违法行为调查处理。尽管在实践中，由于供应商权益受到损害往往伴随着其他采购当事人的违法行为，因此在投诉处理程序中常常涉及到违法行为的处理，对2个问题的合并处理体现了行政效率原则，但二者的相互独立性并不因此丧失或混淆。

本案中，投诉人撤回投诉申请经财政部门审查，决定终止投诉处理，终结的仅仅是投诉处理程序。财政部门在工作中发现了供应商的违法行为，依职权可以进行调查处理，并对其作出处罚，程序上并不违法，反而是行使政府采购监督管理权、严格执行政府采购法律、维护政府采购市场秩序的需要。

选择性处罚可能引发法律后果

《政府采购法》第77条明确规定，供应商提供虚假材料谋取中标、成交的，应处以采购金额5‰以上10‰以下的罚款，列入不良行为记录名单，在1至3年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

经财政部门依法全面调查，本案中标候选人SX公司提供虚假材料谋取中标事实清楚、证据充分，应当依照上述法律规定作出处罚：列入不良行为记录名单，2年内禁止参加政府采购活动。问题在于，该处罚后果仅涉及行政相对人参加政府采购活动资格，而未涉及经济处罚方面的后果。严格地对照法律规定，是不够严谨和规范的。该案进入行政诉讼程序后，案件审理法官在向SX公司进行释明法律时也强调：如果SX公司坚持要起诉，那么法院将依据法律规定以财政部门适用法律不当为由，撤销原处罚决定并要求财政部门重新作出处罚决定，SX公司除了面临禁止参加政府采购活动外，而将承担处以采购金额5‰以上10‰以下的罚款、没收违法所得的经济惩罚后果。尽管法官释法令SX公司知晓利害后自动撤诉，客观上使得案件得以妥善解决。但同时也说明财政部门在执法过程中，存在法律适用不够严谨规范的问题。如果本案原告坚持不撤诉，法院审理后极有可能判决撤销原处罚决定、要求财政部门重新作出处罚。因此，法律规定某种行为既要予以行为罚（禁止参加政府采购活动）又要给予经济罚（罚款、没收违法所得）时，财政部门应当严格执行法律规定，不得随意取舍，否则就是裁量权的滥用，有可能引发不必要的法律后果。

（作者单位：江苏省财政厅）