框架协议采购实务难点与改进思路

【来自实践】

框架协议采购实务难点与改进思路

■ 张燕

2022年施行的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号文），聚焦“多频次、小额度”采购场景，通过“一次征集、多次使用”的集约化机制，有效减少了重复采购，降低了交易成本，制度设计具有较强的现实针对性和前瞻性。但在全面推行中，封闭式框架协议采购也暴露出质疑投诉集中、价格承诺与实际成交偏差等问题，部分品目因此转向开放式框架协议采购。

入围竞争与资格审查的执行偏差

封闭式框架协议采购通过公开竞争确定入围供应商，对供应商资格采取承诺制，体现了降低准入门槛、优化营商环境的政策导向。但在实践中，个别供应商通过资格审查并入围后，在履约阶段被发现社保记录、用工情况与承诺不符。由于征集阶段实质核查手段有限，入围后的履约监管面临覆盖面大、人手紧张的困难。

2025年，某市财政局在调查中发现，中标供应商A公司提供的承诺函中“有依法缴纳社会保障资金的良好记录”的承诺为虚假承诺。经社保经办机构确认，该公司存在未按实际在职人数缴纳社会保险的情况。某市自然资源和城乡建设局在对入围供应商投标文件进行核查时，发现某入围供应商提供的拟派项目团队社保参保证明与省级社保证明验证平台的验证结果不一致。财政部在中央国家机关2024年度台式计算机框架协议联合征集采购项目的投诉处理中，也发现某科技公司存在“提供虚假材料谋取成交”的情形。

在履约能力方面，部分品目入围供应商数量较多，个别供应商在人员、设备、业绩等方面与要求存在差距，实际承接业务时难以满足采购人需求，影响采购人对框架协议的整体体验。转包分包现象时有发生，入围供应商将业务转由未入围第三方履行，与协议约定不符，带来质量与价格隐患。例如，某地物业服务框架协议采购中，入围结果公告后就有相关方提出质疑。经评标委员会复审发现，3家供应商存在单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的情形，最终被取消入围资格。

价格承诺与成交机制的效果弱化

框架协议要求入围供应商在响应阶段明确报价或折扣率，作为第二阶段成交依据。但在实践中，入围阶段有竞争力的折扣率，在后续采购中因需求规格、服务标准差异，实际成交价经折扣核算后仍接近市场均价，价格承诺未能充分转化为采购人可感知的优惠。采购人在第二阶段选择成交供应商时，信息获取渠道有限、比价能力参差不齐，价格合理性判断存在困难。

某广告传媒公司因存在高于市场价供货和未按照承诺的优惠率提供商品和服务的情况，被取消框架协议供应商资格。某工程造价咨询服务项目组织二次竞价时，4家供应商中有3家的报价折扣率高于其第一阶段框架协议承诺的入围折扣率，不符合“以协议价格为最高限价”的规定，最终因有效竞价供应商不足3家而导致采购活动终止。这说明，入围时的价格承诺在第二阶段执行中缺乏有效的约束和校验机制。

第二阶段成交方式包括直接选定、二次竞价和顺序轮候。各地实践中，直接选定使用比例往往高于后两者，与采购人简化程序、快速成交的需求有关。但在缺乏充分比价的情况下，直接选定难以形成有效价格竞争，入围供应商价格约束力弱化，框架协议的价格调控功能受到削弱。

协议周期与服务连续性的衔接困境

110号文限定货物项目有效期不超过1年、服务项目不超过2年，旨在保持竞争活力，具有制度合理性。但笔者认为，有效期刚性约束与采购人服务连续性需求之间产生衔接难题。

部分供应商上轮入围后履约良好，与采购人建立稳定合作关系，但新一轮征集因评审标准调整、报价失误或竞争格局变化未能再次入围，出现“前期正常服务、后期丧失资格”的困境，采购人面临服务衔接的时间与成本压力。续签合同情形更值得关注：部分服务项目协议期满后通过续签延续原供应商服务，但续签期间该供应商可能已不在新一轮入围名单之列。续签的法律效力、合规依据及过渡安排，在实践中缺乏统一规则，给双方带来不确定性。

争议处置与监管资源的适配不足

框架协议采购涉及供应商群体较大、利益关联较广，质疑投诉频率相对较高，且呈现集中性和持续性。封闭式框架协议采购淘汰比例不低于20%、每个品目至少淘汰1家供应商。未入围供应商常就评审标准运用、淘汰率等提出质疑，投诉内容还可能涉及入围供应商社保、履约能力、转包行为等，争议边界与复杂性有所扩展。

笔者认为，监管部门处理框架协议采购投诉的工作量明显高于其他方式。面对联合信访、“多线并进”的反映渠道，监管人力有限，处理周期延长，部分投诉因程序性问题引发行政复议或诉讼，增加制度运行成本。在此背景下，部分品目转向开放式框架协议采购，虽避免了入围淘汰竞争、减少了资格争议，但此举是否符合110号文关于开放式框架协议采购适用条件的规定，值得探讨。

相关思考

针对上述问题，笔者认为，可从以下几个维度进行针对性优化：

——完善资格核验与履约监督机制。在承诺制基础上，探索建立“入围后抽查、履约中复核”的动态核验机制。利用政务数据共享平台对社保、用工等关键信息进行后台比对，减少人工核查负担。前述案例中，采购人在入围后次日即通过省级平台比对发现社保信息不一致，说明事后核查机制是可行且有效的，关键在于将其制度化、常态化。针对转包分包问题，建议在协议文本中强化履约主体锁定条款，明确违约责任。对入围供应商数量较多的品目，可适当提高技术、服务等客观评审因素权重，从源头减少“能入围、难履约”的现象。

——提升价格承诺与成交机制的有效性。建议在征集阶段引入“场景化报价”思路，针对不同采购规模、服务标准设定差异化报价区间或折扣梯度，使第二阶段成交价格更贴合实际需求。上述案例中，供应商二次竞价报价高于承诺折扣率导致采购终止，恰恰说明需要在征集阶段就明确第二阶段报价不得超过承诺折扣率的刚性约束，并建立自动校验机制。针对直接选定比例过高的问题，可在征集文件中明确不同成交方式的适用指引。例如，设定二次竞价的触发金额标准，或将连续多次直接选定同一供应商的行为与顺序轮候机制关联，以制度“软引导”推动充分比价。某地投影仪框架协议采购中，直接选定占比超九成，若能在制度层面设定“单笔金额达一定标准须启动二次竞价”的规则，将有效激活价格竞争。

——构建协议衔接与服务过渡的缓冲机制。将新一轮征集的启动时点适当提前，确保新协议生效与原协议期满无缝对接，减少服务空档。物业服务采购中常见的“空档期”问题，很大程度上可以通过提前启动征集来缓解。对于续签期间原供应商已不在新入围名单的情形，建议明确过渡期安排，允许采购人在新协议生效后一定时期内完成服务移交，兼顾竞争性与连续性。

——推进争议源头化解与监管资源优化配置。在征集文件编制阶段引入“争议预评估”，对评审标准、淘汰规则等进行前置审查，减少规则模糊引发的投诉。某市案例中评审委员会混淆封闭式与开放式框架协议采购的评审规则，说明操作层面的规范培训和文件预审尤为必要。在评审结果公示环节增设“异议沟通期”，为未入围供应商提供非正式沟通渠道，部分争议可在投诉前化解。对投诉高发品目实行重点监管，定期发布典型案例和操作指引，以案释规，减少同类问题重复投诉。对于转向开放式框架协议采购的做法，建议各地严格对照适用条件，确有必要的应充分说明理由并备案，避免制度适用泛化。

（作者单位：湖北省黄石市财政局）

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