从“法定例外”到“例外法治”

【关注紧急采购】

编者按：财政部、应急管理部近日联合出台《紧急采购管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），以增强应对突发事件和其他不可抗力事件的能力，规范紧急采购行为。《暂行办法》自10月1日起施行。本版特设专栏，探讨《暂行办法》的制度逻辑、实施前瞻，分析其对政府采购工作的指导意义，以飨读者。

从“法定例外”到“例外法治”

——探讨《紧急采购管理暂行办法》的制度逻辑与实施前瞻

■ 傅新忠

近日，财政部、应急管理部联合印发《紧急采购管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），自2026年10月1日起施行。笔者认为，这是对《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第八十五条“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法”所划出豁免空间的规则补正，也是规范应对突发事件和其他不可抗力事件相关政府采购项目的专门规章，填补了这一领域多年来的制度空白。

出台背景

紧急采购的规范困境由来已久。2020年初，财政部办公厅印发《关于疫情防控采购便利化的通知》，为疫情防控采购开通“绿色通道”。然而，这类文件只解决“可不可以”的难题，并未回答“用什么方式、走什么程序”的问题。《中华人民共和国突发事件应对法》虽明确“谁来决定”，但并未规范“怎么买”。可以说，这一制度空白并未随疫情结束而填补。

《暂行办法》的制度设计，既借鉴国际经验，也立足本国国情。联合国项目事务署采购指南要求，紧急采购事先经首席采购官批准。《暂行办法》第七条则要求由采购人内部会商决定，契合我国“分级负责、属地管理”的应急体制。欧盟与联合国规则以压缩招标时限为主，前提是国际供应商供给正常。我国重大灾害常伴区域供给中断，竞争条件本就不充分。因此，《暂行办法》第十条将“市场供给渠道受限”列为直接采购的法定情形；第十一条明确，提交投标、响应文件或者通过资格审查、符合性审查的供应商只有2家或者1家，采购文件没有不合理条款的，可以继续开展采购活动。

制度意义

一是细节层面解决操作性难题。《暂行办法》第二条以事由、前提、标的3个要件锁定定义：事由为严重自然灾害等突发事件及紧急国防、外交等不可抗力事件；前提是现有应急储备不足，经紧急调拨或支援后仍无法满足应急需要；标的是集中采购目录以内或采购限额标准以上的货物、工程和服务。《暂行办法》第三条反向排除：依据储备要求、本单位应急预案或为应对不可抗力事件事先开展的采购，回归《政府采购法》有关规定。可以说，上述条文将“紧急”由可自我论证的形容词变成需要逐项证明的事实，与《暂行办法》第二十一条违规启动紧急采购、规避政府采购程序的追责条款共同构成封闭管理机制。

二是制度层面的增量在于程序。《暂行办法》第十条明确，公开招标数额标准以上的项目，拟采用其他采购方式的，由采购人自行确定，无须获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门的批准；第十二条规定，确需采购进口产品的，采购人自行确定并组织实施后，报主管预算单位备案，无须获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门的批准，由事先审批改为事后备案。笔者认为，这两项程序简化，权力放开幅度不小，但约束同步跟进。采购人对紧急采购的责任链条经《暂行办法》第十六条至第十八条延伸至验收、付款和归档各环节。

三是价值层面蕴含多方面启示。其一，法制补位。《暂行办法》第一条写明参照《政府采购法》等法律法规制定，承认豁免又主动向政府采购的规范逻辑靠拢，部门规章完成了对“法定例外”的实质性覆盖。其二，竞争底线。《暂行办法》第四条将“响应及时、保障有力”与“规范高效、厉行节约”并列，强调效率不是绕开程序的理由；第十一条明确，符合条件的供应商数量不足仍可继续采购的前置条件是“采购文件没有不合理条款”。其三，体系衔接。《暂行办法》第二条明确突发事件范围依照《中华人民共和国突发事件应对法》，第三条提出政府采购工程招投标适用《中华人民共和国招标投标法》，部门规章与上位法形成分工补位而非相左。

实施前瞻

一是电子卖场采购与框架协议的联动配置。联合国《公共采购示范法》将“紧急情况需要采购”列为可采用框架协议程序的情形，联合国项目事务署的实践是将准备做在事前。《暂行办法》第六条要求完善紧急采购物资品目和供应商信息，旨在推进全流程电子化采购。在实践中，可考虑将电子卖场与框架协议配合使用。前者提供交易渠道，后者锁定价格和供应商。在紧急采购场景下，将框架协议程序与电子卖场采购形成联动，使采购人在突发事件发生前即可通过框架协议确定价格和供应商、通过电子卖场快速下单，进一步压缩应急响应时间。

二是预付款比例与资金管理制度的协调。《暂行办法》第十七条鼓励将预付款比例提高到40%以上，且未设上限，这对保障紧急采购的快速启动具有积极意义。但在实践中，当前各地对政府采购预付款通常设有上限约束。比如，浙江、安徽等地均规定预付款比例原则上不高于合同金额的70%，并可要求供应商提供预付款保函等担保措施。《保障中小企业款项支付条例》也对支付期限和款项保障作了系统性规定。因此，有必要关注紧急采购预付款与既有资金管理制度之间的衔接，包括预付款比例上限是否需要设定、各地现行预付款制度调整、预付款支付与验收付款的时间节点安排等，使资金保障既有弹性又不失规范。

笔者认为，在突发事件的紧迫性与规范的确定性之间，张力始终存在。《暂行办法》以“豁免程序、过程留痕”的制度设计，在效率与规范之间找到了可行的平衡点，将法律所划出的豁免空间转化为可操作的规则体系，实现了从“法定例外”到“例外法制”的制度跨越。

（作者单位：浙江师范大学采购中心）

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