关于探索专项资金补助采购创新产品的设想

【探讨与争鸣】

关于探索专项资金补助采购创新产品的设想

■ 刘家龙 唐志龙

在当前新一轮科技革命和产业变革加速演进的背景下，政府采购对科技创新的推动作用正在逐渐被广泛认可和重视。面对新时代增强自主创新能力的战略要求，财政部门应树牢 “大财政”理念，坚持问题导向，改变过去单纯依靠财政补贴创新产品研发、给予创新企业税收优惠等做法，从供给侧支持转向需求端发力，叠加运用财政专项资金补助与政府采购等政策工具，积极为创新产品创造有效的市场需求，加快构建功能完备的政府采购促进科技创新的政策体系，助力发展新质生产力。

政府采购支持培育新质生产力的现状

在科学技术和战略性新兴产业迅猛发展的新时代，政府采购作为提高财政资金使用效率、优化公共资源配置的政策工具，在推动科技创新、支持新质生产力发展方面发挥着越来越重要的作用。一方面，政府采购是政府基于市场规则，利用招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式参与市场活动、与其他经营主体相互博弈的重要机制；另一方面，政府采购能够为创新产品提供稳定、预期清晰的市场需求，从而降低技术创新与市场推广中的诸多不确定性。早在2006年，我国《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》就提出政府采购应实现促进自主创新的目标。2021年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》明确规定，通过政府采购方式支持科技创新。

2024年，全国政府采购规模为33750.43亿元。政府是国内市场最大的采购主体，具有超大规模的优势，可以为创新产品有效培育市场并形成产业链，对市场具有较强的影响力。政府采购不仅可以分担创新企业前期开发投入过大的风险，而且可以通过赋予创新产品使用权来实现其价值。此外，政府采购可以矫正市场失灵理论下的外部性和“搭便车”问题，激励和引导全社会科技创新。

然而，据统计，全国86%的专利未能形成产品或者实现商业化。同时，政府采购实践中也存在一些问题需要通过技术创新突破来解决。比如，市场现有产品技术无法满足需求，或者引入新产品、新技术能够显著改善功能、性能。因此，有必要推动政府采购支持科技创新。一方面，政府采购能从需求侧引导科技创新，激发产业发展动能；另一方面，政府采购也需要科技创新提供更好的产品和服务，从而提升财政资金的使用效益。作为需求侧财政政策的核心工具，政府采购通过引导市场需求、布局新兴产业、分担研发风险等方式激励创新，在财政支持新质生产力发展方面发挥着越来越重要的作用。

政府采购支持培育新质生产力的现实掣肘

一是政府采购自身制度与规则存在一定制约。尽管我国出台了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》，但从法律位阶来看，政府采购支持科技创新的规定分散于《中华人民共和国科学技术进步法》等相关法律之中，而欧美国家支持科技创新的采购政策往往规定在其基本法律中，并形成了由基本法统领的规范体系。同时，政府采购过于强调采购程序的规范性，过分追求形式和过程的公开、公平，亟待从程序合规向推动创新转变。

二是部分预算单位对创新产品的购买意愿不强。首次投放市场的创新产品尚未进入规模化生产和应用，通常在价格上不具备竞争优势，且质量和服务存在不确定性。因此，采购人更倾向于选择市场上的成熟产品。此外，对政府采购支持科技创新的重要性认识不到位、政策宣传培训和监督检查力度不够、相关激励约束机制缺失等，都是实践中预算单位不愿采购创新产品的重要原因。

三是支持创新的相关政策尚未形成合力。目前，主要发达国家的政府采购支持创新具有足够的政策空间。然而，我国政府采购的法定主体仅限于党政机关、事业单位和团体组织，国有企业采购、医药采购等并未纳入现行《中华人民共和国政府采购法》规制范畴。从监管职责来看，采用招标方式的政府采购工程项目适用《中华人民共和国招标投标法》，由多个主管部门按行业分别监管，难以落实支持创新政策。从实务操作来看，各地政府采购支持科技创新存在一定的地域性，同时扩大创新产品采购范围与现有产业政策之间缺少联动性。

叠加运用财政补助与政府采购支持培育新质生产力

面对新时代发展新质生产力的战略要求，有必要发挥政府采购从需求端对科技创新的引领和支持作用。通过制度创新，帮助创新企业实现供应、生产、销售良性循环，为新质生产力发展提供更广阔、有力的保障。结合前述问题和工作实践，笔者认为，政府采购支持培育新质生产力工作应聚焦以下三个方面。

一是聚焦创新型首台（套）装备。适合政府采购的部分创新产品存在创新要素不足、同质化严重的问题，而首台（套）重大装备具有高新技术突破、带动产业发展、市场潜力较大等特点，是制造强省工作的重要组成部分。

二是聚焦“产学研用”融合。目前，对科技创新的支持工作主要在工信和科技部门。二者在各自负责的领域对符合条件的对象给予资金补助，但对科研成果应用、支持对象范围和补助资金使用效果等关注不够，未能打通“产学研用”，实现“一条龙”应用。

三是聚焦“大财政”理念。在调研和座谈中，诸多创新企业建议调整财政资金支持方式，加强上下游协同，将补贴上游生产企业改为补贴下游用户单位，变“给资金”为“给用户”，从而更有利于创新产品在实际使用中不断更新迭代，增强市场竞争力和抗风险能力。

财政专项资金补助采购创新产品相关举措建议

为优化省级涉企专项资金，探索运用“专项资金+政府采购”支持创新产品推广应用，笔者开展了政府采购支持创新工作专题调研，详细了解首台（套）重大装备等创新产品的目录管理、产销状况、存在问题和意见建议，并向部分创新企业和预算单位发放调查问卷，摸清产品性能指标、采购价格和采购意向，形成了有关举措建议。

——总体思路。分析研究《江苏省首台（套）重大装备认定名单》，会同有关部门梳理确定纳入支持范围的首台（套）重大装备。汇总分析全省各级预算单位政府采购预算编制情况，归集预算单位采购首台（套）重大装备的共性需求。委托省政府采购中心开展首台（套）设备集中带量采购，对报价符合条件的预算单位给予适当补助。将政府采购和专项资金分配相结合，改补助上游生产企业为补助下游用户单位，有效激发预算单位的采购需求，更好地发挥财政资金对科技创新和制造业高质量发展的激励引导作用。

——具体做法。一是确定首台（套）设备支持范围。会同工信等省级行业主管部门，对近3年《江苏省首台（套）重大装备认定名单》中的省内首台（套）重大装备，按照“技术创新、产品先进、市场需求”的原则，组织专家进行论证，确定纳入支持范围的首台（套）重大装备名单。

二是归集预算单位共性采购需求。利用预算管理一体化系统，梳理全省特定行业各级预算单位年度采购预算，汇总首台（套）重大装备采购需求，确定纳入政策实施范围的预算单位名单，并鼓励相关单位统筹当年采购相关产品的数量，预留一定比例的份额用于采购拟支持的首台（套）重大装备。

三是开展集中带量采购。委托省政府采购中心开展集中带量采购：由纳入支持范围的首台（套）重大装备供应商对具体产品报价；纳入政策实施范围的预算单位对拟采购的首台（套）重大装备报价。预算单位报价高于供应商报价的，以供应商报价为成交价；预算单位报价低于供应商报价的，以供应商报价为成交价，差额部分由财政专项资金给予适当补助。同时，设置预算单位最低报价，低于最低报价的，作无效报价处理。

四是加强供需对接。会同相关省级行业主管部门指导江苏省政府采购协会，组织纳入政策支持范围的首台（套）重大装备供应商和预算单位召开供需对接、展示推介等活动，搭建供需双方沟通桥梁。相关企业介绍产品性能、适用场景、典型案例等，预算单位进一步明确采购意向和需求。组织专业机构、行业组织开展首（台）套产品使用效果评价，促进产品更新升级。

五是给予专项资金补助。从相关专项资金中切块安排资金，对前述预算单位有效报价低于供应商报价的，按照报价差额从低到高排序，对排名前列的预算单位给予适当补助。对补助后仍有剩余的专项资金，可按比例补助其他预算单位和首台（套）重大装备供应商。在采购合同履行完毕后，通过国库集中支付将补助资金直接拨付给预算单位。

——配套措施。一是建立用户反馈机制。会同相关省级行业主管部门等单位，建立首台（套）重大装备使用情况的用户反馈机制，督促相关预算单位结合使用情况，定期向供应商反馈问题和改进建议，推动创新企业持续完善产品和服务。

二是规范开展履约验收。指导预算单位在采购纳入政策支持范围的首台（套）重大装备后，在合同中载明履约验收方法和验收标准，并按照合同约定及时开展履约验收，督促供应商规范履约，确保政策取得实效。

三是强化部门协同联动。加强财政、发展改革、工信、科技、国有资产监管等部门的协同配合，推动在建设工程投标投标、国有企业采购等领域推广落实支持科技创新政策，拓展政策覆盖范围，形成政策合力。

（作者单位：江苏省财政厅）

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