“从业人员”与“项目服务人员”辨析

【案例看台】

“从业人员”与“项目服务人员”辨析

■ 罗伟秀

案例回放

2025年某服务类采购项目，专门面向中小企业采购，要求供应商配置不少于8人的服务团队。在中标结果公示后，有供应商对中标供应商（以下简称A公司）提出质疑。质疑事项1：A公司2024年年报中的社保缴纳人数为2人，与其《中小企业声明函》中所填的从业人员数5人不符，属于提供虚假材料谋取中标。质疑事项2：A公司声明的从业人员仅为5人，无法满足本项目要求的8人，并认为A公司提供了未签订劳动合同的人员参与投标。

问题分析

一、《中小企业声明函》所载“从业人员”与“社保缴纳人员”是否等同？

笔者认为，从业人员不完全等同于社保缴纳人员，二者的数量关系应为“从业人员数量≥社保缴纳人数”。尽管《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，下称46号文）以及《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号，下称300号文）均未对“从业人员”的概念作出直接定义，但300号文明确，企业类型的划分应以统计部门的统计数据为依据。根据国家统计局《劳动工资统计报表制度》以及工信部的官方咨询回复，“从业人员”是指在本单位工作，并取得工资或其他形式劳动报酬的人员数，是在岗职工、劳务派遣人员及其他从业人员之和。其中，“其他从业人员”包括非全日制人员、聘用的正式离退休人员、兼职人员、利用课余时间打工的在校学生等，以及在本单位中工作的外籍和港澳台方人员。一般情况下，上述正式离退休人员、在校学生等，因客观条件限制无法由企业缴纳社会保险，但该类人员仍属于从业人员的统计范围。由此可见，从业人员的统计口径宽于社保缴纳人员，《中小企业声明函》中从业人员数量高于社保缴纳人数，属于符合统计规则的正常情形。

回到本项目，在质疑处理过程中，A公司回复称其年度从业人员除正式职工外，还包括非全日制人员、聘用的正式离退休人员、兼职人员等，并提供了相应的人员名单及工资发放记录等佐证资料。据此，仅仅依据社保缴纳人数，不足以认定A公司所声明的从业人员数据存在虚假，该项质疑内容因缺乏直接、充分的事实依据和证明材料，质疑不成立。

二、《中小企业声明函》所载“从业人员”与“项目服务人员”是否等同？

笔者认为，从业人员不完全等同于项目服务人员，服务人员可以超出从业人员范畴。一方面，二者的定义与功能不同。《中小企业声明函》中的从业人员，是用于判定企业是否符合中小企业划型标准的“全部人员”，涵盖在岗职工、劳务派遣人员、非全日制人员等各类获取劳动报酬的人员，其核心作用是判断企业规模是否符合政策扶持条件。而采购项目的服务人员，是供应商针对具体采购需求配置的，专门承担服务实施任务的“执行人员”，其核心功能是满足项目在人力数量、专业资质等方面的使用要求，用以保障项目顺利实施。另一方面，二者的统计时间节点不同。《中小企业声明函》中的从业人员是所投项目“上一年度”的人员，而服务人员是递交投标文件时或者履约过程中，为项目提供服务的人员。企业拥有自主经营权，通常会根据实际需求随时增减员工。因此，服务人员可以是上一年度的从业人员，也可以是投标时或履约过程中新招聘的人员。

回到本项目，A公司投标文件所列服务人员与2024年度从业人员并非完全一致，但A公司解释称“部分人员是为满足项目需要新调配或新招聘的”，二者不存在实质冲突。因此，仅仅依据2024年度从业人员数量，不足以认定A公司无法满足本项目服务人员配置要求，该项质疑内容因缺乏直接、充分的事实依据和证明材料不成立。

三、本项目服务人员，是否必须与供应商签订劳动合同？

笔者认为，供应商为本项目配置的服务人员，必须是与其依法签订劳动合同的人员。46号文第四条明确规定，在服务类采购项目中，供应商享受中小企业扶持政策的前提是“提供服务的人员为中小企业依照《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）订立劳动合同的从业人员”。该条款的立法本意在于确保项目服务真正由符合条件的中小企业自主承接，要求服务人员与供应商建立合法、稳定的劳动合同关系，本质是对服务承接主体真实性的刚性约束。其目的在于防范供应商通过人员挂名、资质借用等虚假手段拼凑服务团队，规避政策要求、骗取中小企业扶持优惠的违规行为。

回到本项目，A公司在质疑回复中明确说明，其为满足项目需要，特向母公司借调了多名员工用于本项目服务，并提交了《借调协议》作为佐证。由此可以确认，A公司为本项目配置的部分服务人员并非本公司员工，亦未依法签订劳动合同，则A公司不符合前述46号文第四条规定，即无法满足本项目专门面向中小企业采购的资格要求。因此，该项质疑内容成立，A公司最终被取消中标资格。

延伸思考

笔者认为，本项目不应在资格审查时对劳动合同签订情况进行审核。首先，本项目招标文件的资格条件中并未要求供应商提供服务人员的劳动合同，故而不能超出招标文件规定进行资格审查。

其次，46号文第十一条明确规定，“任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》之外的中小企业身份证明文件”。《中小企业声明函》是评审过程中判断供应商是否享受中小企业扶持政策的唯一法定证明文件，而劳动合同签订情况属于供应商内部用工管理文件，并非法定的资格审查材料。若要求供应商在资格审查阶段提供，属于超出政府采购政策规定的额外要求。

再次，资格审查阶段的核心任务是审查供应商是否满足参与采购项目的最基本资格条件，其目的是快速筛选出符合基本参与门槛的供应商。而劳动合同签订情况涉及用工关系的实质性核查，属于对供应商履约能力的细节审查，更适合在履约阶段或质疑投诉处理阶段进行。

最后，中小企业普遍存在用工灵活、人员流动性较强的特点，若在资格审查阶段强制要求提供所有服务人员的劳动合同，可能导致部分合规配置灵活用工的中小企业，因在投标时无法满足额外要求被排斥在采购活动之外。

鉴于A公司配置的服务人员已经在投标文件中予以明确，并且在质疑处理阶段，A公司已明确自认其服务人员存在未依法订立劳动合同的情形。即便A公司此前通过了资格审查，现依据质疑阶段查证属实的事实，仍可认定其不符合中小企业扶持政策的适用条件，进而取消其中标资格。

总结与建议

本项目的质疑争议，本质上是对“从业人员”与“项目服务人员”的概念界定及政策适用范围的理解差异。

从政策适用来看，《中小企业声明函》中的从业人员属于企业上一年度的数据，与社保缴纳人员、项目服务人员属于不同的概念，三者不能混淆。同时，在服务类政府采购项目中，项目服务人员必须满足46号文第四条规定的条件，即必须是依照《劳动合同法》签订劳动合同的人员，否则无法符合享受中小企业扶持政策的条件。

从采购流程来看，资格审查阶段不应强制核查劳动合同，应严格遵循46号文规定，以《中小企业声明函》作为评审阶段供应商是否享受政策的唯一证明文件，避免增加中小企业投标负担。后续可通过质疑投诉处理、履约验收等环节，对服务人员的合规性进行监管。

对于供应商而言，参与面向中小企业的政府采购项目时，应准确理解从业人员、社保缴纳人员、服务人员的概念差异，如实出具《中小企业声明函》，并提前根据项目要求配置服务团队，避免因概念混淆、政策理解偏差引发质疑。对于采购人和采购代理机构，应严格按照政策规定设置资格条件和审查标准，不得额外增设中小企业证明要求，同时完善后续监管机制，确保扶持政策真正惠及合规中小企业，实现政府采购的政策目标与项目质量的双重保障。

法律链接

《政府采购促进中小企业发展管理办法》

第四条 在政府采购活动中，供应商提供的货物、工程或者服务符合下列情形的，享受本办法规定的中小企业扶持政策……（三）在服务采购项目中，服务由中小企业承接，即提供服务的人员为中小企业依照《中华人民共和国劳动合同法》订立劳动合同的从业人员。

第十一条 中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的《中小企业声明函》（附1），否则不得享受相关中小企业扶持政策。任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》之外的中小企业身份证明文件。

（作者单位：四川国际招标有限责任公司）

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