如何应对政府采购低价无序竞争问题

【探讨与争鸣】

如何应对政府采购低价无序竞争问题

■ 张斌伟

在政府采购实践中，价格问题较为直观和敏感，导致社会各界关注度高。近年来，与“价格高”固有认识相对应的是，政府采购领域不时会出现1分钱、1元钱等超低价中标的情况，对行业的冲击和影响巨大。作为政府采购第一责任人，采购人该如何应对低价无序竞争问题？

非政府采购工程招标项目不再谈成本

2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订《中华人民共和国反不正当竞争法》（自2018年1月1日起施行），删掉了原第十一条第一款“经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品”。以此为标志，非政府采购工程招标项目不再谈成本（政府采购工程招标项目须遵循现行《中华人民共和国招标投标法》第三十三条“投标人不得以低于成本的报价竞标”的规定）。

不再谈成本的原因之一是，2017年初，腾讯云1分钱中标某地495万元的政务云项目，闹得沸沸扬扬，轰动一时。当时，竞争对手的报价普遍几百万元。腾讯云对评标委员会解释称，他们之前在项目所在地已经完成了一个同类型项目，硬件软件上都不需要投入，几乎没有成本，并保证如果中标后不能按要求完成项目，愿意承担任何违约责任。面对腾讯云的信誓旦旦，评标委员会最终没有否决其投标，并推荐其为第一中标候选人。这个案例的最终结果是，腾讯云按照采购人的要求完成了项目，并收获了良好的广告效应，采购人和腾讯云实现“双赢”。

合理低价优先是政府采购的核心理念之一

因为政府采购使用的是财政性资金，所以勤俭节约，杜绝大手大脚花钱、奢靡浪费等现象是根本要求。笔者认为，追求合理低价是政府采购制度设计的核心理念之一。从具体的采购方式看，对于采用最低评标价法的招标、竞争性谈判、询价采购活动，都是在通过资格性审查、符合性审查的供应商中，选择报价低的供应商；对于采用综合评分法的招标、竞争性磋商采购活动，则是以有效最低报价作为评标（审）基准价，也就是有效最低报价的供应商得到价格分满分。

需要说明的是，合理低价优先绝对不是鼓励供应商进行低价无序竞争。那么，采购人应当如何看待低报价呢？笔者建议，鼓励通过充分竞争形成的合理低价，坚决反对并打击影响履约的异常低价，接受供应商出于正当目的（如某行业出现新的重大商机）以及新的经济形态下报出的低价。

如何应对供应商的低报价

非政府采购工程招标项目不再谈成本后，制度设计上刚好有一个衔接，即2017年10月1日起施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第六十条。该条款规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。

此规定将可能的异常低价参照对象具体到同项目的其他投标人报价，而不是投标人自己的报价，并与“产品质量”“诚信履约”相关联，更加合理且具有可操作性。笔者认为，单纯地关注供应商报价意义不大，履约能力才是关键。供应商通过利益输送实现采购需求的量身定制和高价中标（成交），多半也会出现履约质量问题。对于该规定中“投标人的报价明显低于”的具体认定标准，87号令并没有进一步细化，需要采购人通过招标文件约定。

可喜的是，2024年12月，财政部在《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（财办库〔2024〕265号，以下简称265号文）中明确，政府采购评审中出现下列情形之一的，评审委员会应当启动异常低价投标（响应）审查程序：（一）投标（响应）报价低于全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值50%的；（二）投标（响应）报价低于通过符合性审查且报价次低供应商投标（响应）报价50%的；（三）投标（响应）报价低于采购项目最高限价45%的；（四）其他评审委员会认为供应商报价过低，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的情形。评审委员会启动异常低价投标（响应）审查后，应当要求相关供应商在评审现场合理的时间内提供书面说明及必要的证明材料，对投标（响应）价格作出解释。如果投标（响应）供应商不提供书面说明、证明材料，或者提供的书面说明、证明材料不能证明其报价合理性的，应当将其作为无效投标（响应）处理。

由此可见，265号文中的试点地区（北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港）的采购人，应当监督评审委员会认真细致地对异常低价投标（响应）进行甄别和认定。那么非试点地区的采购人又该怎么办呢？笔者建议，可以借鉴265号文，将其规定的第（一）（二）种情形通过采购文件进行约定，要求评审委员会发现第（一）（二）种情形的异常低价投标（响应）时，对其进行甄别和认定，必要时将其作为无效投标（响应）处理。

至于265号文规定的第（三）（四）种情形，笔者不建议非试点地区通过采购文件约定。这是因为第（三）种情形属于变相设置最低限价，违反上位法（局部试点可突破，非试点地区则不妥），而第（四）种情形属于兜底条款，通过采购文件约定的意义不大。

政府采购为何不能设置最低限价

在笔者看来，腾讯云1分钱中标某地495万元的政务云项目，结果实现“双赢”，毕竟只是个案，并不是普遍情况。通常而言，异常低价中标（成交），潜在的履约风险相对更大。对于采购人而言，如果可以设置最低投标（响应）限价，这个棘手的问题不就迎刃而解了吗？正如前述的政务云项目，如果可以在招标文件中规定“投标人的报价不得低于400万元，否则投标无效”，便能很好地规避这个问题。但为何公共采购领域的两部法律体系都明确“可以设置最高限价，但不得规定最低限价”呢？

从理论研究的视角看，采购人设置最低限价会在一定程度上限制竞争，有违市场经济通过竞争来决定交易价格的一般原则，同时会打消供应商通过加强技术创新、提高管理水平等手段提升其价格竞争力的积极性。

从实务操作的角度看，采购人设置最低限价的最大目的是防范异常低价中标（成交）后潜在的履约风险。但实际上，设置最低限价对降低履约风险几乎没有作用，供应商只需要把原计划的低报价提高到采购文件中设定的最低限价即可。以腾讯云1分钱中标某地495万元的政务云项目为例，如果招标文件设置400万元的最低投标限价，试想腾讯云还会傻乎乎地报价1分钱吗？答案自然是否定的，其只需要把原计划的1分钱报价提高到招标文件设置的400万元即可，原来1分钱中标后怎么履约，相信将来400万元中标后还是那样履约。一般来说，供应商追求利润是没有上限的，不会因为从采购人那里多收到近400万元的合同款，而变相地通过各种形式将其投入到项目中。

供应商“破解”265号文怎么办

实际上，在265号文规定的评审委员会应当启动异常低价投标（响应）审查程序的四种情形中，第（一）（二）种情形对“有经验”的供应商来说，并不难“破解”。这类供应商可能会多找几个“伙伴”报低价来围标，使得“平均报价”和“次低报价”都不高，自己的最低报价也不符合265号文规定的评审委员会应当启动异常低价投标（响应）审查程序的情形。针对这个问题，采购人又该如何应对呢？

笔者认为，评审委员会要认真审查报出低价的供应商投标（响应）文件，看其是否存在法定的串通情形。如果存在，则应当将其全部否决；如果不存在，则最好报告监管部门。参与围标的供应商大多不以中标（成交）为目的，有意非实质性投标，故技术得分往往不高。监管部门可对其发函，要求其在一定时间内自证清白。如果这些供应商做贼心虚置之不理，或者不能自圆其说，监管部门应当依法对其进行处理。

如果供应商非常“精明”，将上述情形规避，并被评审委员会推荐为第一中标（成交）候选人，则采购人应当分析其动机。倘若供应商像腾讯云一样出于正当目的，采购人可接受。倘若供应商动机不纯，建议采购人在合同签订及履行环节三措并举。一是收取最高限额的履约保证金（不会很多但是要收）；二是将合同履行阶段可能出现的违约情形尽可能细化，违约责任尽可能放大；三是在合同中明确告知中标（成交）人，验收阶段会邀请本项目的采购代理机构、第三方专业机构、采购人的需求部门组成联合验收组，制订严密的验收方案并认真组织验收，一旦验收未通过，供应商则应当按合同约定承担违约责任。这些举措旨在让报出异常低价但又无履约能力的中标（成交）人望而却步，主动放弃签订合同，然后采购人可以选择其他中标（成交）候选人递补，或者重新组织采购活动。

（作者单位：中关村现代产业咨询策划研究院副院长）

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