不同投标人项目实施方案“异常一致”如何判定

【案例看台】

不同投标人项目实施方案“异常一致”如何判定

■ 钟志君 肖忠桦 吕甜红

案例回放

某服务采购项目采用公开招标方式采购，在评审过程中，评审委员会发现A公司和B公司的项目实施方案有多处内容异常一致。评审委员会中有专家提出，这种情况属于《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第三十七条规定的“不同投标人的投标文件异常一致”情形，应视为串通投标，认定二者投标无效。还有专家提出，项目实施方案的模板可在网上下载，可能A公司和B公司刚好都选用了同一模板，导致二者的项目实施方案有多处雷同，若出现此种情况，不应该直接认定二者投标无效。况且87号令第三十七条未明确投标文件有多少内容雷同应认定属于异常一致情形。招标文件规定投标人应提供10个要点的项目实施方案，A公司和B公司的项目实施方案只有其中3个要点雷同，雷同之处只占比30%，专家认为应该给予二者澄清机会。

评标组长遂组织评审委员会进行商讨，最终评审委员会形成一致意见，A公司和B公司两家的项目实施方案在字体、段落、标点符号、8张图片、7处错别字等多处雷同，认定二者明显属于投标文件异常一致情形，涉嫌串通投标，A公司和B公司的投标无效，不给予二者澄清机会，并书面报告本级财政部门。

财政部门介入调查，经比对发现以下3处问题。一是A公司投标文件第198页项目实施方案中的“要点一对该项目的理解”与B公司投标文件第211页项目实施方案中的“要点一对该项目的理解”异常一致，其中有2处错别字、2张图片雷同。

二是A公司投标文件第209页项目实施方案中的“要点三项目实施计划”与B公司投标文件第232页项目实施方案中的“要点三项目实施计划”异常一致，其中有3处错别字、3张图片雷同。

三是A公司投标文件第219页项目实施方案中的“要点六项目质量管理措施”与B公司投标文件第246页项目实施方案中的“要点六项目质量管理措施”异常一致，其中有2处错别字、3张图片雷同。

财政部门对以上3处内容的字体、加粗标题内容、标题符号字号、标点、换行、错别字、图片等格式完全一致的情况，经询问、听证，最终认定A公司和B公司构成投标文件异常一致情形，属于串通投标，并对二者作出相应的行政处罚决定。

案例分析

——不同投标人的项目实施方案有多处内容雷同能视同为串通投标吗？在招标投标活动中，每个投标人的投标文件应该是各有特色，项目实施方案应当是存在差异的。在本案中，当出现两份投标文件项目实施方案有多处相似的内容时，评审委员会的第一反应是两家供应商可能存在串通投标行为，评审委员会经过审慎研判后，认为A公司和B公司的项目实施方案多处雷同，符合87号令第三十七条规定的“不同投标人的投标文件异常一致”情形，视为投标人相互串通投标。笔者认为，87号令第三十七条的“异常一致”是指不同投标人的投标文件存在多处内容高度相似（雷同）或错误（漏项）高度一致，通常情况下不会产生或者产生的概率几乎为零。如技术服务方案、施工保障措施、培训服务措施、售后服务方案等技术部分出现雷同情形；联系人、联系电话、地址、邮箱、银行账号等商务部分基本信息雷同；错漏地方一致，投标文件内容错误（漏项）或者打印错误雷同，字体、字号、行距、页边距设置完全一样，或者都在投标文件相同位置出现了排版混乱、页码错误等。

在实践中，不同的投标人是相互竞争关系，应该在极其保密、相互隔绝的条件下编制投标文件，不同投标人的投标文件应当各有不同，若不同投标人的投标文件存在异常一致时，极有可能是串通投标。

87号令第三十七条对于不同投标人的投标文件“异常一致”并没有进一步量化和细化的判断标准，目前政府采购法律法规也未给出进一步的解释或释义，未明确规定不同投标人的投标文件多少字、多少页数或占全篇比重多少以上的雷同才属于“异常一致”，在评审过程中，评审委员会并无可参照的判断标准。出于严谨考虑，假如评审委员会在评审过程中发现不同投标人的投标文件异常一致，经过审慎研判后，可以作出其投标无效的决定，并向财政部门书面报告，最终由财政部门裁定。

——评审委员会是否应该给予A公司和B公司澄清机会？有一种观点是不应该给予澄清机会。理由是政府采购相关法律法规均没有关于不同投标人的投标文件异常一致时，评审委员会应要求投标人可以澄清的相关规定。

还有一种观点是应该给予澄清机会。理由是评审委员会可以参照《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十一条关于“明显低价”的澄清规定，启动澄清环节，要求投标人对此进行澄清，并在一定的时间期限内由A公司和B公司书面说明方案的来源，评审委员会据此进行对比，再综合判断，以避免误判，造成投标人权益损害。

笔者认为，以上两种观点均有各自的道理，假设评审委员会在评审中发现投标文件异常一致属于“板上钉钉的”明显事实，就不必给投标人澄清机会。如果评审委员会对投标文件是否属于异常一致情形存在争议，可以参照关于“明显低价”的澄清规定，启动澄清程序。需要注意的是，本着保密性原则，评审委员会不能告知投标人存在项目实施方案异常一致的情形。

引申思考

在本案中，假如A公司和B公司两个投标人的实施方案均从网上下载，二者在互联网上抄袭了同一项目实施方案，还提供网上下载的截图及网址，证明两个投标人的实施方案多处内容雷同确系小概率事件，还能否认定二者具有串通行为？

笔者认为，按常理是不可能发生的。在实践中，如果确实发生“投标人在互联网上抄袭了同一项目实施方案”的小概率事件，财政部门应该给予投标人申辩机会，只要投标人能够作出合理解释并提供充分的佐证，就不宜直接认定为串通投标行为。

相关建议

一是供应商应加强政府采购法规学习，严守法律底线，珍惜商业信誉，依法依规参加政府采购活动。

二是评标专家要严格依据招标文件规定的评审标准和方法以及相关法律法规的规定进行评审，增强发现串标围标行为的能力，如发现串标围标行为应及时报告财政部门并配合调查。

三是监管部门应加强政府采购法规宣传，加大串标围标整治力度，明确法律适用标准，统一裁判尺度，健全串标围标长效治理机制，营造公平竞争的政府采购市场环境。

法律链接

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》有关条款

第三十六条 投标人应当遵循公平竞争的原则，不得恶意串通，不得妨碍其他投标人的竞争行为，不得损害采购人或者其他投标人的合法权益。

在评标过程中发现投标人有上述情形的，评标委员会应当认定其投标无效，并书面报告本级财政部门。

第三十七条 有下列情形之一的，视为投标人串通投标，其投标无效：

（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；

（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；

（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；

（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；

（五）不同投标人的投标文件相互混装；

（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。

第四十六条 评标委员会负责具体评标事务，并独立履行下列职责：

（一）审查、评价投标文件是否符合招标文件的商务、技术等实质性要求；

（二）要求投标人对投标文件有关事项作出澄清或者说明；

（三）对投标文件进行比较和评价；

（四）确定中标候选人名单，以及根据采购人委托直接确定中标人；

（五）向采购人、采购代理机构或者有关部门报告评标中发现的违法行为。

第五十一条 对于投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容，评标委员会应当以书面形式要求投标人作出必要的澄清、说明或者补正。

投标人的澄清、说明或者补正应当采用书面形式，并加盖公章，或者由法定代表人或其授权的代表签字。投标人的澄清、说明或者补正不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。      

第六十三条 投标人存在下列情况之一的，投标无效：

（一）未按照招标文件的规定提交投标保证金的；

（二）投标文件未按招标文件要求签署、盖章的；

（三）不具备招标文件中规定的资格要求的；

（四）报价超过招标文件中规定的预算金额或者最高限价的；

（五）投标文件含有采购人不能接受的附加条件的;

（六）法律、法规和招标文件规定的其他无效情形。

《评标委员会和评标方法暂行规定》有关条款

第二十一条 在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，应当否决其投标。

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