“放管服”改革背景下高校采购管理的实践与思考

“放管服”改革背景下

高校采购管理的实践与思考

■ 戴咏梅

当前，政府采购领域改革和“放管服”改革的不断深化，对高校采购管理提出了更高要求。高校采购领域的“放管服”改革落实情况如何，一个重要的判断标准就是采购是否真正为用户带来方便并实现提质增效。从高校采购实践看，落实“放管服”改革就是要改变传统的管理模式和体制，转变理念、提升服务，使其更加适应发展需要。在这个意义上，“放管服”改革的落实过程也是将原先“管”的部分进行调整和重新分配的过程，“放”的根本在于将原先管理部门的部分权力下放给用户，“服”则是转变思维，多换位思考，在政策制定和执行过程中真正为用户提供方便。由于体制模式、采购对象、采购人需求等特殊性，高校采购管理既要符合政府采购法律法规规定，又要满足高校教学科研实际需求。南京大学根据国内高校采购管理现状，围绕强化采购人主体责任的要求，结合学校实际进行了有益的尝试和探索。

高校采购管理现状

十多年间，政府采购法律体系实现了蜕变。政府采购法律体系的构建过程，也是采购工作依法合规、规范发展的历程，在政府采购政策法规体系螺旋式上升的过程中，饱含对采购部门与时俱进、紧跟形势的期望。其间，高校采购管理工作经历了从无序到有序、从分散到归口、从归口到独立的发展阶段，工作特点明显，也面临不少实际困难。

（一）管理部门情况

2019年11月，笔者对国内39所985高校采购部门的设置情况进行了调研（见图1）。其中，有23所高校（占比达59%）已独立建制，尚有4所学校未实现归口管理，10所高校的采购部门挂靠在财务、资产或实验室处，有两所高校的采购部门与实验室处合署办公。

在人员配备方面，除了吉林大学、西南大学、武汉大学、上海交通大学等少数部属高校人员配备较为充足，高校采购部门普遍面临人手紧、任务急、负担重的困难。工作人员的来源呈现多元化，从财务、资产、实验室处、纪委等部门换岗的人员占据了很大比例。采购部门的负责人都是自高校中的“人财物”相关岗位而来，大多数在任期届满前后就会被换岗交流；而一线的工作人员，其轮岗的频率相对较低。

整体上看，高校采购管理模式既有共同点，又存在较大差异。共同点表现为“统一领导、分级采购、分事行权”，即所有实现归口管理的高校都有一个领导小组来统一负责高校采购工作，领导小组的名称各不相同；基本按照“学校+职能部门+院系”实现分级管理，部分高校还划分了更多层级；领导小组、职能部门和院系按照划定的职权分别行使其职责。最大的不同体现在各个采购管理部门的职责范围方面，有的采购管理部门负责全校所有的采购工作，有的只完成学校招标采购限额以上的采购事宜，也有的从需求论证、招标组织、合同签订到履约验收实施全过程管理。职责范围的差异，一方面是各高校管理体制上的差别所致，另一方面，也体现出由于缺少上级的权威指导，高校对采购职能的理解和划定并不完全清楚。

（二）工作特点

从高校采购工作的业务内容看，大致呈现以下特点：一是业务内容既专业又单一。专业，指所有工作的开展都有一整套法律体系为指导；单一，即所有的业务活动都是围绕“采购”二字展开。二是程序依法依规，基本上每一流程都“按图索骥”，灵活性有限。三是资金来源多元，有国家拨款、竞争性经费、社会捐款等，但预算管理范围内的资金占比很高，即大多纳入政府采购管理。四是采购内容丰富，高校采购部门既要为科研人员采购高精尖仪器设备，也要采购教职工福利、大宗物资等生活用品。五是过程管理复杂，十多年间，财政部出台了多个规范性文件，如果再加上其他部委的制度文件和地方性政策，政策文件估计数量过百，复杂程度可见一斑。六是采购主体需求“明确”，科研人员采购需求的“指向性”较强，而这恰恰是政府采购并不倡导的。

（三）面临困难

在政府采购改革不断深化和“放管服”改革精神落实过程中，高校采购管理者面临的困难和挑战有增无减：政策调整快、规范化要求高；高校采购资金来源多、预算下达晚等决定了每年留给采购部门的采购时间只有半年左右，在人手紧张的情况下如何按规完成高质量采购，是高校采购管理者一直需要克服的难题；《政府采购法》《招标投标法》的两法并行，也让采购管理者无所适从；各类政策文件接踵而至，但科研仪器设备“放管服”改革中关于“科研仪器设备”“科研急需”的定义和权威解读始终缺失，高校采购管理者只能“摸着石头过河”、如履薄冰；高校采购部门在高校中的定位多为服务保障，既处于“中心”之外，也奠定了“唱黑脸、背黑锅、中黑枪”的角色基础。

高校采购管理工作的思考

管理学中的等边三角形理论指出，如果让组织或个体承担责任，就应赋予其相匹配的权力和对等的利益。三条边对等，才能充分调动组织或个人的积极性；能力与三条边匹配，才能使三角形更为稳固。落实“放管服”改革要求的过程中，实现权责利平衡是高校采购管理者必须关注和思考的问题（见图2）。简政放权就是要赋予采购人更大的自主权，但权力的下放应与职责相对等和匹配，采购利益的最大体现就是解决政府采购制度实施过程中，因不能满足特殊需求或个性化需求而被诟病的现象，换言之，就是能够采购到满足实际需求、性价比高的产品或服务。

权责利的平衡和对等，一个重要体现就是强化采购人的主体责任。然而，高校采购管理中对采购人主体责任的认知并不清晰，正是因为认识模糊、定位不准，导致实际工作中主体责任缺失、越位、推诿等各种现象时有发生。高校采购工作的完成不是某一部门或某一个人全程独立承担，而是相关部门根据学校职能划分完成不同的管理、协调和组织工作，很多项目还委托给了社会代理机构。所以，高校采购人的责任主体不可能是某一部门或某一个人，而是一个群体；界定具体的责任时，要区分部门责任和个人责任；部门职能和岗位职责要准确清晰，便于责任划分。

构建高校采购人主体责任机制，需要对其责任内容、责任落实和责任追究机制分别进行梳理和明确。由于高校采购人的责任主体涉及部门和人员较多，他们在采购各环节中发挥着不同的作用，从采购流程上梳理其责任内容具有一定的合理性。按照采购流程对责任内容进行阶段性划分，主要包括预算编制、计划制定、需求论证、采购实施、合同签订和履约验收。明确责任内容后，高校采购人主体责任的落实主要通过相关制度和规定进行管控和制约，这些制度的建设应和学校整体制度建设密切结合。不过，制度制定只是责任落实的基础，有效执行和组织实施才是主体责任落实的关键。制度落实需要采购环节中的各部门积极领会制度文件精神、及时推进各项工作、明确责任分工；制度实施过程中，应结合国家政策调整、各类突发事件等对制度不断总结、修订和完善。制度落实情况的检查和反馈还需设立责任追究机制，如此才能真正实现责任管理的闭环。

高校采购管理的实践

无论是“放管服”改革精神的落实还是强化采购人主体责任，最终都要落在管理行为上。南京大学从实际出发，借助制度建设、信息化建设和队伍建设，开展了有益实践。

（一）建章立制，推进规范管理

近几年，南京大学结合学校实际情况，围绕统一领导招标采购、合理编制采购计划、科学确定采购需求、严格执行政府采购规定、改进完善采购工作规范、深入落实政府采购政策功能、完备采购履约验收机制、完善内部控制等修订出台了系列文件，进一步明晰了采购前期论证、中间审核监督、事后绩效评价等环节的责任边界。规章制度和系列文件出台后，还制作了配套流程图、业务用表和合同范本等，为执行人提供了逻辑清楚、描述准确的直观指导，有效地保证了制度执行。

（二）完善信息化建设，施行阳光采购

为提高采购效率、提升服务水平、实现阳光采购，南京大学以双一流建设和事业发展需要为导向，按照“分批建设、逐步对接、服务贯通”的思路，以“单点登录、一键采购”为目标，探索采购速效并行，尝试构建招标采购管理服务全流程一体化平台。目前已开通南京大学招标办公室微信公众号，老师和供应商能够通过手机随时了解项目进展、获取信息，实现部分业务移动端办理和审批；更新了招标办公室网站，让招标办公室网站真正成为发布公告、了解信息、业务办理等一体化沟通管理服务平台入口；上线招标与采购管理系统，该系统与学校OA系统、人事系统、组织系统、财务系统、信息门户等实现贯通，“让数据多跑路、师生少跑路”，无需纸质材料流转，所有事项以线上“申请+审批”模式完成，极大地方便了师生；开发了快速采购系统，该系统主要针对学校招标采购限额以上、政府采购限额以下项目，通过自动评审、专家评审等方式创新采购，提高效率。

（三）加强队伍建设，打造专业采购

管理是社会组织中为实现预期目标，以人为中心进行的协调活动。从这一视角出发，南京大学招标办公室将队伍建设放在核心位置，多措并举，从采购工作者的角色定位出发，打造了一支业务熟练、能力全面的采购管理队伍。一是学习者角色，从参加培训和自我学习两方面入手，不断提高队伍的专业素养；二是分享者角色，每位参加培训的人都在部门内部做培训分享，实行“新员工讲课制”，采用“命题作文”或“自主选题”，促使学习者从被动学习转为主动学习；三是传承者角色，推行“老员工总结制”，老员工从过程管理入手，总结工作过程中的注意事项、相关问题和可能出现的状况，为新员工扫清工作障碍；四是联络者角色，在基本业务技能熟练的基础上，成为与院系、供应商、联络员、代理公司之间的“立交桥”，及时互通有无，有效推进工作开展；五是研究者角色，循着提出问题、分析问题和解决问题的思路，深入探讨和研究业务政策，撰写专业文章，在学习中思考、在思考中总结、在总结中领悟。在角色发展的引导下，营造出“学中干、干中学”“学中思、思中学”的良好氛围，从而实现自我学习、自我完善和自我提升。

著名管理学大师彼得·德鲁克曾经说过：“管理，从根本上讲，意味着用智慧代替鲁莽，用知识代替习惯与传统，用合作代替强制。”高校采购管理工作正处于深改大潮的风口浪尖，这既是机遇，更是挑战。我们只有运用智慧、掌握知识、通力合作，才有可能迎头赶上，将高校采购管理工作推向新的高峰。

（作者单位：南京大学招标办公室）

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