建立内控机制 提高管理水平

建立内控机制 提高管理水平

湖南大学实验室建设与设备管理处 倪纲

说起“政府采购内部控制”，大家可能觉得有点模糊，有种无从下手之感。我结合自己的工作情况，谈谈体会和感受。

对建立内部控制机制重要性的个人认识

认识1：建立内部控制机制是采购人在政府采购活动中应承担的主体责任之一。

采购人在政府采购活动中应承担哪些主体责任呢？《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第十一条规定，采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。

《条例》明确规定了采购人在政府采购活动中应承担的五大主体责任：

一是科学合理确定采购需求。采购需求是指采购人对拟采购的货物或服务的技术、规格、性能、功能以及质量要求等。明确合理的采购需求是做好采购工作的前提和基础。

二是执行政府采购政策，包括节约能源、保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展及支持本国产品等。

三是公开采购信息（对应公正廉洁），包括中标、成交结果等该公开的一定要公开。

四是严格履约验收（对应诚实守信），要及时签订合同，落实履约验收责任。

五是建立政府采购内部管理制度。

就如何建立政府采购内部管理制度，2016年6月，财政部又专门发布了《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔99〕号），进一步明确“采购人应当做好政府采购业务的内部归口管理和所属单位管理，明确内部工作机制，重点加强对采购需求、政策落实、信息公开、履约验收、结果评价等的管理，根据实际工作情况建立相应的内控机制。”

在此，提醒大家关注几个时间点：《政府采购法》于2003年1月1日起开始施行；《政府采购法实施条例》于2015年3月1日开始实施；财政部发布《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》的时间是2016年6月29日。为什么《政府采购法》施行10多年后国家要特别强调建立政府采购内部管理制度呢？有些关键词很能说明原因，比如“依法治国”“国家治理”“反腐倡廉”“诚信体系建设”“责任追究制度”等等。建立政府采购内部管理制度，已不仅仅是对采购业务的要求，我们采购人一定要认识到其重要性，并做好做到位。

认识2：建立内部控制机制是对采购人的自我保护。

什么是采购人？《政府采购法》第十五条明确，采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。具体到各高校，学校的采购办或采购中心当然就是采购人。但在货物服务类实际采购活动中，采购人往往还包含采购项目的具体用户（项目部门），因为他们是采购需求和履约验收这两大主体责任的实际履行者。

采购活动没出问题，皆大欢喜。一旦出了问题，采购办和具体用户各自应承担哪些责任呢？比如，出现问题最多的往往是采购预算不合理、采购需求不科学。预算过低，则无人应标，导致废标；预算过高，则中标价虚高，浪费资源，为腐败预留了空间；采购需求不清，导致劣币驱逐良币，背离了物有所值的价值目标。出了问题后，“我们把项目全部委托给了采购办，具体情况自己不清楚。”这是用户（项目部门）推脱责任的最常见情形。因此，如何处理好采购人（采购办）与用户（项目部门）的权责关系，靠的还是完善内部控制制度建设，责任越分明，越能有效保护自己。

如何建立政府采购内部管理制度

按照财政部的要求，我校从2016年开始着手政府采购内部控制建设，2017年7月编制完成了《湖南大学内部控制手册》，其中第七章为“采购管理”，共七小节。第一节为业务概述；第二节为控制目标与风险，涉及31个风险点；第三节为内部控制标准；第四节为日常权限清单；第五节为不相容职责清单；第六节为业务流程图；第七节为配套规范文件。

在此基础上，我们编制了《湖南大学仪器设备采购手册》，包括《湖南大学仪器设备采购实施细则》《湖南大学网上竞价采购指导意见》《湖南大学网上竞价供应商行为规范》《湖南大学仪器设备分散采购指导意见》《湖南大学仪器设备采购流程图》《湖南大学采购需求编制说明》《湖南大学政府采购负面清单》《湖南大学仪器设备采购合同模板》等10类制度文件。

经过努力，湖南大学已初步搭建起政府采购内部控制的整体框架，基本的管理制度也已建立，但仍需进一步细化完善，比如制定家具采购、软件采购等实施细则。

对此，我们可以参考美国的做法。美国没有专门的政府采购法，但与政府采购相关的法律就有约500部，比如《武装部队采购法案》《联邦财产及管理法案》、《联邦政府采购政策办公室法案》《小额采购业务法案》《购买美国产品法》等，很细很全。

如何进一步加强政府采购内部控制建设？我提两点建议：

第一，进一步加强采购人的专业化队伍建设。政府采购具有面向市场的特性，又涉及经济、法律、合同等多方面专业知识，不同于常规的行政性工作，政策性强、专业性高，要求工作人员不仅要熟悉政府采购的政策、流程，还要掌握采购项目相关的专业知识，各行各业都要有所涉猎。因此，加强采购人的专业化队伍建设非常必要。专业的事情应由专业的人来做，比如美国的合同官、国际招标设备监理师、职业采购师制度等。

从事采购的工作人员至少应做到两点：一是把握采购政策。要不断加强对政府采购政策法规的学习，深入理解、全面掌握各项政策法规的精神实质和内容要求，清楚“什么可以做、什么必须做、什么不能做”。在具体操作层面，既要熟悉政府采购基本工作流程和交易规则，又要针对实际情况，从采购需求编制、履约验收管理等方面提高执行能力。二是规范采购行为。采购人在强化自身主体责任的同时，更要坚持依法依规办事，杜绝“不作为、慢作为、乱作为”现象。

第二，进一步加强采购管理信息化建设。当前，电子竞价、电商采购等丰富了采购模式；政府采购管理系统优化了采购审批流程，让用户“少跑腿”。但仅有这些还不够，要真正实现“公开、公平、公正、诚信择优、物有所值”的采购目标，加强大数据库信息集成建设尤为重要。为什么采购人与供应商的信息会不对称？为什么个人买东西都爱“货比三家”？为什么美国政府采购更多采用竞争性谈判？数据信息起了决定性的作用，政府在这方面应有所作为。

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