哪些政府采购政策宜优先执行

哪些政府采购政策宜优先执行——对市场开放趋势下政府采购政策功能发挥的思考
◎文 孙天法
以各种形态或名义现身的产品都希望能搭上政府采购的政策便车。◎ 漫画  李建维
作为一种基于“公开、公平、公正”市场交易原则的政策性平台，政府采购被赋予很多的政策性功能。但是不同性质的政府采购政策在作用形式、实施成本、政策效果上都存在巨大的差距。有些政策性功能的实施需要付出较大的成本和代价，容易出现得不偿失的现象；有些政策性功能的实施要求具备较为宽松的自由裁量条件，容易成为滋生腐败的温床。因此，必须对政府采购政策性功能的实施条件、可能产生的作用进行系统的分析和评价，进而科学地确定政府采购的优先型政策性功能。笔者认为，政府采购应优先实现无额外代价和无副作用的政策性功能。
确定优先型政策功能的原则
科学地确定政府采购的优先型政策性功能，必须贯彻高效、廉洁、可控的原则。
第一，贯彻高效原则。实施政府采购的政策性功能，必须要取得相应的政策性效益，实现预期的政策性目的。应该依据政府采购和国际贸易的惯例，优先选择实施成本较低、代价较小的政策。
第二，贯彻廉洁原则。作为一种弥补市场失灵的政府干预形式，实现政府采购的政策性功能必然不同程度地融入或掺杂一些个人意愿，而且可能要赋予相关决策者和具体执行者一定的自由裁量权，在信息不对称和监督不力的条件下，容易出现权力寻租现象。所以，确定政府采购的优先型政策性功能必须结合规范化、公开化和公平化的政策建设，减少或杜绝腐败。
第三，贯彻可控性原则。由于政府性功能实现的复杂性易导致的信息不对称，政策功能实施可能引发国家资产的流失和腐败的滋生。设立政府采购政策功能，必须考虑政策性功能实施过程的可控性，避免因信息不对称和实现过程的不可控性而导致国家财富的损失。
第四，避免政策效应的叠加。一个国家的政策必须成龙配套，才能取得预期效果。同时，一个国家的经济政策也必须避免优惠政策的叠加。作为市场上的寻利者，国内外的供应商总是处心积虑地谋求利益最大化。任何一项优惠政策出台都不可避免地产生一定的负面效应。对某个特定群体给予过分的政策优惠往往容易降低该群体的竞争力。政府采购的政策性功能也是如此。
几种优先型政策功能
在众多的政府采购政策功能中，设定国内产品份额、设置技术补偿要求和技术研发要求等措施具有实施成本代价小、作用明显的特点。特别是在国际经济一体化、政府采购市场趋于开放的环境下，这些政策性功能显得更为重要。
◆设定国内产品份额
政府作为全体国民利益的代表人、经济规则的制定者，其消费行为应该维护本国消费者的利益。只有在缔结国际经济条约或本国无法供应相关产品和服务的条件下，政府采购才可以依据相应的规则采购国外供应商生产的产品或提供的劳务。
目前我国还未加入GPA，政府采购行为不受WTO《政府采购协议》（GPA）条款的约束，同时，我国产品进入其他国家政府采购市场受到了各种阻挠和限制。因此，我国应该通过适当的立法措施规范政府采购，在同等条件下优先采购国货。优先采购国货必须对同等条件所容许的价格与性能的量化幅度作出严格的限定，避免采购人利用自由裁定权规避政策的约束而达到实施寻租的目的。
更重要的是，作为一个科技发展相对落后的发展中国家，我国政府采购相关行业的技术水平落后于发达国家，政府采购实践中存在较多国内无法生产、国产品性能无法满足政府部门使用要求或国产品价格过高的现象。如果只要存在国内无法生产、性能不符或价格较高等情况就采购国外供应商的产品，必然会对我国相关行业造成不利的影响。
从预期效果上看，设置政府采购的国内份额要求，可以增加过国就业机会，可以为国内相关产业拓展出生产发展的空间，是鼓励与支持国内产业发展的重要政策性选择。
◆设置技术补偿要求
技术补偿是对一个国家开放政府采购市场而使国内相关产业出现需求减少而实行的一种补偿性措施。由于补偿物的无偿性特征，经济落后国家在与发达国家的贸易中广泛使用补偿交易模式。我国政府采购由于数额巨大、采购行为具有可控性，因而实施补偿交易的条件得天独厚，技术补偿的效果一般也能达到预期。
在加入GPA以前，我国可以对所有的国外供应商设置技术补偿要求。采购国外供应商的产品和服务的技术会在一定的程度上对国内企业、技术研发人员的创新能力产生技术溢出效应。
即使在加入GPA以后，发展中国家也可以利用GPA优惠条款，在过渡期内实施补偿交易。GPA尽管只列出了少量的集中补偿交易方式，但把补偿交易的目的界定得十分清楚。发展中国家可以通过目的和手段推演法，提炼更多的补偿交易方式。由于技术对人力、资本的替代性，技术补偿理所当然地是政府采购补偿交易的首选方式。出于对研发经费节约和技术研发难度的考虑，一般应以补偿尖端的产业技术和产业发展急需的先进技术为最优补偿目标。
由于发达国家和跨国企业都建立了系列化的技术储备，实施技术补偿必须注意避开技术补偿陷阱。在世界经济一体化和生产自动化水平大幅提高的条件下，市场经济出现“次优无效”的问题。如果所补偿的技术不是最优技术或根本无助于企业获得竞争优势，开放政府采购市场就显然得不偿失了。同时，由于补偿技术的无偿性，技术补偿容易产生路径依赖，因此必须设立克服技术补偿路径依赖的相关的政策和措施。
◆设定技术研发条件
世界各国都把技术研发和技术创新作为提高产业竞争力的最重要的因素。各国在建立创新体系的同时，也积极引入跨国公司的研发机构或者与国外研发机构共同研发。作为消费额巨大、采购具有可控性的政策性工具，政府采购是引入创新要素最有效的平台之一。
在加入GPA前，政府部门是否采购国外供应商的产品或服务是本国政府的主权，GPA成员方一般无权过问和干预。所以，澳大利亚政府采购法规（Government Procurement Act 2001）要求，进入政府采购市场的外国供应商需设立研发机构，双方进行合作开发。在加入GPA以后，发展中国家也可以根据GAP关于补偿交易的规定，对进入本国政府采购市场的国外供应商设立在国内建立技术研发机构和与本国共同研发相关技术的规定。
从预期效果上看，对技术先进的国外供应商设立在国内建立技术研发机构和与本国共同研发相关技术的规定可以加速技术研发的进程，可以使国内相关企业和技术研发机构获得技术研发的溢出效应。
◆实施垄断供应商价格补偿
由于垄断者是市场上惟一的供应者，垄断者拥有强劲的单方面决定市场价格的能力。在垄断的市场结构条件下，采购人或其代理人可能不得不以高昂的价格采购所需要的产品或劳务。特别是在国际经济一体化背景下，东道国政府往往对国外供应商的垄断性供应束手无策。
一般而言，发展中国家可以从以下几个方面入手对国外供应商实施有效规制：第一，通过与供应商母国政府的合作和支持，对垄断企业的价格掠夺行为予以约束。发展中国家可以按照供应商母国的反垄断立法，在相关的法院和机构寻求法律支持，对垄断企业的掠夺性定价进行起诉。第二，通过国际合作，对垄断企业采取一致的策略，迫使垄断企业做出妥协。第三，通过寻求使用替代品的方式，迫使垄断企业改变供应和价格策略。第四，通过培育新的竞争者方式，迫使国外的垄断供应商按照合理利润的原则确定垄断产品的价格。
当然，价格补偿不一定通过降低国外垄断供应商的价格来进行补偿，而应该依据供应商拥有的资源和控制力，进一步要求垄断供应商在资源、技术、销售渠道等方面补偿发展中国家。（作者系北京市社科院经济研究所副所长、研究员）