五大要点破解PPP项目落地难

五大要点破解PPP项目落地难

■ 谭志国

政府与社会资本合作模式（PPP）推行至今，有关“PPP项目落地难”的讨论从未停息。而笔者从2015年初起，历经水务、环境、交通等多个行业的十余个PPP项目的磨练后，深刻体会到PPP项目成功落地离不开五大要点：政府要重视、识别要准确、方案要科学、采购要规范、监管要专业。

政府要重视

政府的重视和支持是PPP项目成功推进和落地的前提，其主要体现在统一思想、统筹资源、提高项目层级、强约束地推进等方面。

具体来讲，地方政府在全面推进PPP工作之前应重点做好三项工作：第一，结合地方实际情况，制定当地的PPP政策和各行业的操作指引。第二，做好各相关部门和实施人员的培训，包括PPP政策的实践应用和PPP项目操作的要点。第三，成立PPP工作领导小组，由市/县政府领导担任组长，并建立合理的部门分工和协调机制。

识别要准确

所谓识别要准确，即要选择出适合在当前推出的项目，以PPP模式运作。

在PPP操作流程中，第一阶段为“项目识别”，其中包括了项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证等。实践中，不少地方政府忽视了项目筛选环节，未做初步评估就推出一大批PPP项目，也有部分地方政府在执行物有所值评价和财政承受能力论证工作时，走流程，缺乏客观性，这为项目的后续实施埋下了隐患。

因此，笔者建议地方政府在项目识别阶段注意三个问题：第一，充分重视项目筛选环节，综合考虑地方需求、政策要求、行业成熟度、财政承受力等因素，做好项目初步评估，选择合适的项目推进。第二，认真做好物有所值评价工作，客观评价项目采用PPP模式的适用性。重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比，能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。第三，统筹开展本地区PPP项目的财政承受能力论证工作，做好地区和行业平衡，防止项目财政支出责任累计超过本地区整体财政承受能力上限，确保财政中长期可持续性。

方案要科学

为了保证方案设计的科学性，建议在编制方案过程中重点关注四个方面：第一，符合政策要求，不做突破政策红线及不合规的事情。第二，符合市场规则，包括项目范围、项目模式、交易结构、风险分担、项目期限、移交方式等。在设计方案时，不仅要考虑政府和社会资本的利益，也要符合市场规则，确保方案和边界条件能被市场接受。第三，反映可融资性，提前与金融机构沟通，做好项目的融资方案，为项目的顺利融资打好基础，防止投资人遴选后金融机构无法实现融资审批情形的发生。第四，社会能接受，方案的设计，特别是涉及社会及民众利益的公共产品的质量、公共服务的价格等，要让社会、民众接受。

采购要规范

采购要规范主要指的是PPP项目遴选投资人的流程要规范，按照国办发〔2015〕42号文的要求，对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据政府采购法及其实施条例等法律法规规定，选择项目合作伙伴。依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。

在PPP项目的采购阶段，要重点注意两方面的工作：

第一，选择合适的遴选方式。PPP项目要采用竞争性方式遴选投资人，不适用直接即采用单一来源采购的方式。目前PPP投资人遴选的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等，要按照项目的实际情况选择合适的遴选方式。

第二，设定合理的评审内容。对于PPP项目投资竞争者的响应文件，宜采用综合评审法，评审的内容可以包括商务报价、融资方案、建设方案、运营方案、法律方案、同业经验及商业信用等，不能单以价格论英雄。

监管要专业

目前有部分地方政府在PPP项目操作上存在“重采购，轻执行”的问题。值得说明的是，PPP项目完成投资人遴选并签署PPP合同后，工作并没有结束，应该说此时项目才刚刚开始，后续还有相当长的运营期，政府要做好监管工作。

对于运营期的监管，政府应重点做好三项工作：

第一，做好项目绩效检测与考评工作。对项目公司设立绩效考核机制，项目实施机构可通过定期检查或临时抽查等方式考核项目产出绩效指标，并将绩效考核与政府付费金额相衔接。

第二，做好项目中期评估工作。项目实施机构一般每三到五年对项目进行一次中期评估，重点分析项目运行状况和PPP协议的适应性、合理性。根据协议中约定的价格调整机制适时调整项目服务价格，对于评估中发现问题的风险，制订应对措施，必要时修改PPP合同。

第三，提高政府的履约监管能力。包括政府方对于项目公司的履约监管能力和意识以及政府方自身的合同履约能力和意识。必要时，可以借助第三方专业机构的力量完成成本监审、修约等工作。

（作者单位：中国投资咨询有限责任公司）

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