我国为什么要加入GPA

我国为什么要加入GPA 

■ 吴小明

GPA（Government Procurement Agreement）是《政府采购协定》的简称，是WTO框架下的一项诸边协定，即由WTO成员在自愿的基础上签署，通过相互谈判确定政府采购开放的程度。1979年，关贸组织制定了《政府采购协定》（又称“1979年协定”），将政府采购纳入贸易投资自由化谈判领域。随后，协定经多次修改，在1993年乌拉圭会谈期间形成了新《政府采购协定》（又称“1994年协定”），也就是现在的协定。我国自2007年12月28日，时任财政部部长谢旭人代表中国政府向WTO秘书处提交加入GPA申请书和初步出价清单，正式启动我国加入GPA谈判至今，我国已经提交了四份出价清单。那么我国为什么要加入GPA？加入GPA对我国的影响是什么？笔者结合多年研究，谈一谈自己的看法。

我国政府曾两次承诺加入GPA

第一次是2001年。我国加入WTO时，欧美等发达国家利用我国迫切想加入WTO的心态，在谈判中不断加大要价，要求我国将GPA一并谈判并签署协定。我国政府为给国内企业发展预留必要的保护空间，顶住压力，没有签署，但承诺在成为WTO成员后，尽快启动加入GPA谈判。

第二次是2006年。我国加入WTO后，特别是2006年我国出台中长期科技发展纲要及相关配套政策，加大扶持自主创新的力度，GPA成员，尤其是美国政府反应非常强烈。认为我国已经超过了“尽快”期限，开始由关注转变为敦促，强烈要求我国启动谈判。2006年，在时任副总理吴仪率商务部出席中美第17届商贸联委会议期间，我国政府综合考虑各方面因素，再次承诺在2007年12月底之前启动加入GPA谈判。

2006年，国务院决定由财政部负责我国加入GPA谈判准备和谈判工作。2007年12月28日，时任财政部部长谢旭人代表我国政府，签署了中国加入GPA申请书，标志着我国正式启动加入GPA谈判。

GPA是发达国家借贸易自由化之名，进入发展中国家政府采购市场的手段。发展中国家因产业竞争力不强都不愿意加入，但欧美等发达国家从制定GPA战略意图考虑，通过各种途径要求发展中国家加入。中国加入WTO后，国外尤其是欧美发达国家对中国政府采购市场一直虎视眈眈，一再向中国政府施压，要求尽快开放政府采购市场，一方面是为他们的供应商和产品提供商机，另一方面是希望我国的加入为其他发展中国家发挥示范作用。

加入GPA对我国的影响   

加入GPA是我国改革开放的必然趋势，有利有弊。能否兴利除弊，关键在于改革。

GPA的参加方必须开放政府采购市场，并在规定的开放清单中具体载明开放范围。开放范围内的政府采购项目，无论是国内法律还是具体操作，都必须坚持国民待遇和非歧视原则，按照规定的采购方式、程序和有关要求开展采购活动。这些权利和义务给中国带来了机遇和挑战。

加入GPA后，将引入更多的竞争、先进的管理理念和产品服务，有利于促进观念更新，增强市场意识，提高管理和服务水平。我国企业也能获得进入其他GPA参加方政府采购市场资格。这将为国内企业开辟广阔的国际市场空间，从而在一定程度上加快改革进程，改善国内企业国际贸易环境，有利于中国产品进一步扩大对国际市场的占有率。据统计，中国企业参与的国际间政府采购的数额占总数额的比例不足１％。在所有参与联合国采购的国家中，中国排在第28位，远不及印度等发展中国家。这与中国目前的贸易额极不相称。

加入GPA谈判，标志着政府采购不仅是一项国内公共财政管理制度，还是国际贸易谈判的重要领域。这对于我国改革政府采购制度，理顺管理体制，规范采购行为，提升政府采购工作的地位，提高社会各界对实行政府采购制度的认识，都将起到积极的作用。但政府采购是施政行为，如果执行GPA规则开展采购活动，政府采购等方面的管理体制以及政府管理的方式方法都需要作较大的调整，从制度上、管理上和实践上逐步与GPA规则接轨。同时要灵活运用国际规则，借鉴发达国家的经验，进一步研究和探索发挥政府采购政策功能的方式方法，发挥政府采购在实现有关经济和社会政策方面的作用。

加入GPA后，将有利于促进国内政府采购市场竞争。外国供应商参与竞争，将使政府部门能得到价廉物美的供应，而且还有利于促使国内供应商改进技术、提高产品质量、降低成本。

加入GPA后，有利于推动中国政府采购法律法规的完善。2002年，我国颁布了《政府采购法》，标志着中国政府采购的原则框架基本建立。10年过去了，《政府采购法实施条例》至今未出台。加入GPA后，将推动中国政府采购法律法规不断完善，监管操作机制更加健全。目前，国内政府采购制度对货物和工程管理还不统一。加入GPA后，有望在《政府采购协定》的框架下得以协调，进一步规范中国政府采购市场的开放。

加入GPA后，将对我国的管理体制、行政管理制度和有关政策造成一定的冲击。GPA的主要规则体现的是发达国家的法律和实践，除规定的例外和参加方约定的例外项目，都要按照GPA规定执行。加入GPA表明我国的相关采购以及行政行为也要遵循发达国家的规则。

国外政府采购的范围宽泛，按照GPA对等开放的原则，将会对我国造成较大的影响和冲击。

按照加入GPA谈判的一般原则，申请方要与GPA参加方对等开放政府采购市场。但国外的政府采购范围非常宽泛，且资金来源不仅限于财政性资金。而目前我国政府采购范围还仅限于国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金的采购。

GPA谈判的核心是开放政府采购市场，政府采购市场的开放以清单形式确定。因此谈判的内容主要是确定清单内容。从目前GPA参加方的开放清单看，开放的采购实体不仅包括政府机关，还包括国有企业、公共事业单位和社团组织等，只要是政府具有控制力和影响力的机构都属政府采购范围。远远超出目前国内的政府采购范围。如电力、公共交通、机场、港口、水利、邮政、金融、电信、石油天然气、科研院校、文化、城市供水等公共事业单位、垄断经营企业和政府设立的社团组织。开放的采购项目范围很广，涉及军事装备、生产设备等80多类货物项目，医疗、通讯等12类服务项目，办公楼建设、市政工程等8类工程项目。目前GPA参加方的出价已经明确，加入GPA必须按照参加方的出价水平对等开放政府采购市场。由于发展中国家市场发育程度不高，政府职能较宽，不得不将更多的采购实体和项目纳入开放清单。

国内企业尤其是国有企业将面临强大的竞争压力。国内企业国际竞争力整体不强，大多目前还不具备进军其他GPA参加方政府采购市场的能力，有些企业原来占有的国内市场份额也很难保全，不但难以做大做强，连生存发展都很困难。

加入GPA，对我国的政治外交、社会安全及管理体制等也将产生较大的影响。

我们是如何开展GPA研究工作的

在财政部直接指导下，江苏省委、省政府高度重视，省联席会议各成员单位共同努力，使得江苏省GPA谈判应对工作取得阶段性成果：按时提交了出价建议及相关报告；在我国政府提交的第三份出价清单中，被列入首批开放的5个省市之一。

主要做法

领导重视，落实及时。江苏省在开展GPA研究和出价工作中，省委书记和省长先后作出重要批示，常务副首长牵头推进，厅党组重视，有力地推动了相关工作的开展。

2008年初，财政部部署各省（市）开展GPA谈判应对工作。同年4月，江苏省财政厅向省政府上报了《关于开展GPA工作的请示》，省长专门做出批示，由常务副省长牵头研究推进该项工作。

在工作推进过程中，省财政厅在积极向省委、省政府做好汇报的同时，牵头相关厅局积极开展谈判应对工作。厅领导多次听取政府采购处关于GPA研究工作的专题汇报，先后20多次对GPA工作做出指示，明确提出研究思路和具体要求。

建立机制，明确任务。一是建立GPA联席会议制度。由分管财政工作的省领导担任组长，省财政厅长担任副组长，20个厅局分管领导任成员，相关处室负责人任GPA联络员。联席会议办公室设在省财政厅政府采购管理处。

二是明确各部门分工。按照《省级加入 GPA 谈判工作联席会议及其成员单位工作职责》和《省级部门GPA主要研究课题及任务分工》，明确各部门职责、任务及要求。

三是分阶段开展工作。根据谈判形势，将研究工作分为3个阶段，即基础研究阶段（2008年-2009年），初步谈判应对阶段（2010年-2015年）和深入研究阶段（2016年之后）。 第一阶段以重点课题方式开展，由4个部门分别研究；第二阶段以成立货物（产业）、服务、工程和企业4个工作组方式开展，结合各阶段工作重点，采取课题研究与分组研究相结合的形式。

四是充分发挥各成员单位作用。省财政厅负责组织协调，具体工作由省经信委、省商务厅、省水利厅和省国资委等部门牵头的4个工作组负责，按任务分工分别开展研究，充分调动相关部门的积极性。出价结论由省联席会议共同研究确定。

财政牵头，做好服务。一是积极组织协调，加强经费支持。二是加强指导研究。三是开展培训交流。四是争取省政府支持。

三点体会

领导重视是关键。省委省政府高度重视，厅党组直接领导，各成员单位共同努力是做好GPA研究工作的关键。作为牵头部门，加强请示汇报，积极争取领导支持也很重要。

建立机制是保证。建立有效的工作机制，发挥各工作组作用，调动各成员单位积极性，是做好GPA工作的重要保证。每次参加财政部会议后，除及时向领导汇报外，立即召开各工作组长会，传达贯彻，明确任务，提出要求，开展工作。当然，作为牵头部门，自己首先要搞明白应当做什么，怎么做，才能给予有效指导帮助。

定位服务是基础。牵头部门加强协调，创造条件，做好服务，是做好GPA工作的基础。积极协调，做好经费保障，将GPA工作经费纳入年度预算，保证了GPA研究工作顺利开展。

（作者单位：江苏省财政厅）  

GPA对发展中国家待遇

GPA现有参加方主要是发达国家和地区，为了鼓励发展中国家及不发达国家开放政府采购市场，GPA规定了对发展中国家的特殊和差别待遇。按照GPA规定，协定参加方应考虑发展中国家产业发展、贸易收支平衡、经济发展状况、扶持完全依赖政府采购的企业等需要，允许其享受特别待遇，实行歧视性政策。还应允许发展中国家加入协定后，根据国内产业发展、市场化等情况，调整开放清单，但仍需要提交政府采购委员会通过。

GPA还专门规定，允许发展中国家在加入协定时，就补偿交易进行谈判。补偿交易是指由外商中标的，可要求中标人为拿走本国商业机会作出补偿，包括要求使用一定比例的本国产品、转让技术、按合同额一定比例投资、出口产品等。按照GPA规定，发展中国家采用补偿交易政策时，只能将补偿交易要求作为供应商参加采购活动的资格，即外国供应商必须作出补偿承诺，但不能作为合同授予的标准。

我国加入GPA谈判进程 

2007年12月28日

时任财政部部长谢旭人代表中国政府向WTO秘书处提交了加入GPA申请书和初步出价清单，标志着我国正式启动了加入GPA谈判。

2008年

提交了关于政府采购法律体制的国情报告，标志着法律调整谈判正式启动。

2009年

提交了中国加入GPA出价路线图，表明我国出价的基本立场。

2010年7月9日

提交了第二份出价清单。将加入GPA后履行协定的时间由初步出价清单的15年改为5年，标志着中国加入GPA的进程加快。

2011年11月

提交了第三份出价清单。出价范围由中央部门扩大到地方政府，北京市、天津市、上海市、江苏省和浙江省等五省市被列入。

2012年11月

提交了第四份出价清单，对门槛价进行了修改，出价范围增加山东、福建和广东三省。