着力构建政府采购信用修复制度

【修复的边界】

着力构建政府采购信用修复制度

■ 焦洪宝

当前，信用修复已成为社会信用体系建设的重要一环。在政府采购领域，失信主体能否通过信用修复提前恢复投标资格，引发广泛关注。供应商作为经营主体，其公共信用信息被广泛应用于政府采购，其中失信信息对供应商能否参加政府采购活动以及竞争态势会产生至关重要的影响。以供应商因触犯《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定被列入不良行为记录名单并在1—3年内禁止参加政府采购活动为例，这一“禁止参与”的制裁，对以政府采购为“主战场”的企业而言，其严厉程度不亚于全面停业。虽然严格的市场信用体系管理制度促进了企业合规经营，但如果信用惩戒过于严厉，也会演变为对市场竞争的不当干预。笔者认为，想要在保障政府采购目标实现与维护市场机会公平之间寻求均衡，应以现行企业信用体系为基础，着力构建政府采购信息修复制度。

信用修复制度应容许供应商信用“焕新”

当前，在政府采购领域使用的供应商信用信息，包括可公开获取的公共信用信息以及企业自身根据采购要求提供的信用信息。按照当前实施的《全国公共信用信息基础目录（2026年版）》，共有13类信息被纳入公共信用信息，企业信用修复制度的操作对象也主要是这些一经收集公示即进入公共领域的公共信息。从《信用修复管理办法》和《市场监督管理信用修复管理办法》的规定来看，信用修复被定义为“终止公示、停止共享和使用失信信息，同步依法依规解除失信惩戒措施的活动”。其核心逻辑是：失信信息公示期满后，经申请可以不再公示，有关方面应同步依法依规解除失信惩戒措施。

然而，现有的信用修复制度主要是支持企业主体通过消除超过公示期的失信信息而“去旧”，并不支持其通过积极主动的作为提前消除失信信息。同时，目前的信用修复制度没有严格区分失信信息的“终止公示”与“消除”。政府采购在资格审查环节以公示信息为主要依据，信息一旦从公示平台移除，供应商严重失信信息便在指定平台无法获取，其“被禁入”的状态也无法在资格审查中被发现，由此“终止公示”实现了让供应商恢复参加政府采购活动资格的实际效果。但信息无法在公示平台上获取，与供应商不再处于该项失信状态并不完全等同。失信信息未公示或不再公示，并不能改变供应商失信的历史状态。如果采购项目要求追溯供应商既往的历史状态期限比失信信息的公示期更长，“终止公示”并不必然妨碍对该供应商失信状况作出认定。从当前制度来看，信用信息修复本质上是正常的信息维护，即处罚履行完毕、公示期满，信息退出公示。这是信用信息生命周期的自然终点，并非真正意义上的“修复”。

笔者认为，真正意义上的信用修复，其法律逻辑应当是：信用主体通过主观努力，提前修正或减轻不良资信，从而重新获取良好的声誉和履约能力。它应当包含两个层次：一是自动恢复，即在法定惩戒期限届满、失信信息公示期满后，资格状态自然恢复，这是信用主体无需额外努力即可获得的“底线正义”；二是主动修复，即信用主体在惩戒期限届满前，通过建立合规体系、实质性整改、切断违规根源等主观努力，证明其已经重建了“当前负责任能力”，从而申请提前解除惩戒措施、恢复投标资格。现行制度的问题在于：它只提供了第一个层次，却将第二个层次的“焕新”功能拒之门外。对于愿意整改、能够整改的企业而言，这实际上剥夺了其通过自身努力提前回归市场的制度化通道。

其他法域采购制度中信用修复的经验借鉴

世界银行（以下简称世行）自2010年起将“附条件解禁的取消资格”确立为基准制裁方式。其核心逻辑是：对违规供应商制裁期限并非固定不变，被制裁主体通过满足相应条件即可提前恢复参与世行项目的资格。解禁的核心条件是建立并有效实施令世行满意的诚信合规体系。世行诚信合规办公室负责与被制裁企业对接，指导合规整改，并独立判断企业是否满足解禁条件。这一制度的关键在于：解禁不是自动的，而是需要被制裁主体付出实质性努力才能获得的。制裁的目的不是惩罚本身，而是促使被制裁主体建立预防违规再次发生的制度能力。

美国《联邦采购条例》在规定政府采购禁令制度的同时，还建立了禁止资格期限或范围的缩短机制。根据有关条款，负责承包商暂停与禁止工作的官员可以基于以下理由，在企业提交书面申请和证明文件后，缩减禁令的期限或范围：新发现的实质性证据；作为禁令基础的定罪或民事判决被推翻；善意的所有权或管理层变更；导致禁令的其他事由被消除；有关官员认为适当的其他理由。笔者认为，“善意的所有权或管理层变更”条款尤具借鉴价值。其制度逻辑在于：禁令的核心功能是隔离“不值得信任”的主体与政府合同。如果某家企业被禁止参与，是因为其与某个被禁止的个人存在“关联”，那么切断这一关联就构成了解除禁令的正当理由。以美国A&D消防喷淋公司案为例，该公司的一个股东被禁止参与政府采购，因该公司作为关联实体于2020年1月在全政府范围内被禁止参加政府采购活动。2020年4月，该公司通过股权转让，将全部股份转给第三方，同时原股东辞去管理职务。暂停与禁止委员会审查后认定，公司所有权已经改变，不再与被惩戒的原控股股东存在关联，故于2020年5月作出决定，提前终止对该公司的禁令。

这一案例揭示的逻辑是：信用修复的路径不限于“等待时间过去”，还包括“切割与违法行为人的关联”或“完成合规建设”。换言之，通过股权转让、管理层更替等方式，企业不再是“原班人马”的延续，而成为一个新的信用主体。信用修复制度的功能重点，是允许失信主体开展能力重建而非消极等待时间流逝。当然，惩戒期限的提前终止，应当以被制裁主体证明其负责任地重建了履行政府采购合同的能力为前提条件。

制定政府采购信用修复管理办法

基于上述分析，笔者建议，制定政府采购信用修复管理办法，在统一的信用修复制度框架下，为政府采购领域设置特殊的修复规则。

一是扩张界定信用修复，明确区分信用修复、信用信息维护、资格复权等概念。信用修复主要针对企业的全部失信信息，既包括通过消除失信信息的公示状态实现信用修复，也包括失信信息（主要为行政处罚等）在来源上的变更或撤销。信用信息维护则是针对企业的全部信用信息，主要指被公示或获得使用的信用信息不准确，从而通过信用信息维护确保信用信息与实际情况相符。资格复权是信用修复可以实现的目标之一：对于影响企业参加政府采购活动资格的失信信息，通过改变失信信息依据的实体效力，从而提前解除资格罚。资格复权应当适用更为严格的实体条件和程序要求，同时应避免借信用修复之名任意推翻既定行政处罚的效力。如果认为行政处罚的法律后果过于严格，可在设定行政处罚时对初次违法、危害后果轻微、主动消除危害后果等情节作出不罚、从轻或减轻的处理。例如，在禁止参与政府采购活动的期限和范围上，可尝试减轻至1年以下或试点限制在本省市行政管辖区域内。信用修复活动不能损害行政处罚等法律依据的权威。对企业而言，最好的信用修复工具仍然是重视自身的预防性法治建设，提前筹划落实合规经营策略，避免陷入失信状态。

二是科学设置主动修复的实体条件。信用修复不是对信用信息的纠错。如果企业的行政处罚信息经司法审查，因行政程序违法等原因被撤销，失信信息来源消除，应归于信用信息维护的范畴。只有在原始行政处罚等信息并无不当，且企业主动作为改变其信用状况的情况下，才可适用主动修复的程序。参考世行和美国的经验做法，政府采购信用修复的实体条件应包括：合规体系的有效运行，即企业应建立覆盖招投标、合同履行、商业伙伴管理等环节的合规管理制度，并证明这些制度已实际运行了足够长的时间；违规根源的实质性消除，即失信行为的根源是特定人员的违规操作，企业应证明该人员已不再能够影响企业的经营决策，或根源是制度漏洞，企业应证明该漏洞已被系统性修复。当信用信息修复条件具备，可允许企业资格复权。如果是针对一定期限内禁止参加政府采购活动的处罚，可提前解除禁止措施。如果是因重大行政处罚或相关人员串通投标等刑事犯罪而形成的失信信息，可在认定完成信用修复的基础上，采取豁免或暂停执行禁入措施。

三是赋予采购人更大的选择性适用信用信息的裁量权。从市场信用管理体系的建设初衷来看，信用信息主要是供经营主体援引适用。在政府采购信用信息管理制度中，采购人是政府采购合同交易的当事人。为了实现采购目标，其查看和使用信用信息的权利应当受到一定尊重。一方面，需按照《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》第十八条的思路，考虑允许采购人基于供应商重大违约的状况等原因建立自身的信用记录；另一方面，在严格构建社会整体信息管理体系的基础上，赋予采购人更大的选用信用信息的裁量权。信用修复完成，意味着被制裁主体在法律上恢复了参与政府采购的资格。但笔者认为，采购人仍有权在具体项目中，根据项目性质和风险决定是否采信以及在何种程度上采信已修复的信用信息。涉及国家安全或高度敏感技术的采购项目，采购人可以对供应商的历史合规记录有更高要求。常规采购项目则应关注企业当前的履约能力。采购人的裁量决定应当公开，接受监督，以防裁量权滥用。

四是修复程序应当透明可预期。修复申请应当向原作出处罚决定的财政部门提出，由其对合规体系运行情况、整改实质性进展进行审查。审查过程可以引入第三方合规监督机构，参照世行的独立合规监管人制度，确保审查的专业性和独立性。修复决定应在适当范围内公开，接受社会监督。

总之，信用修复不应仅仅是“时间到了就自动恢复”的信息维护，更应是“通过努力争取复权”的制度通道。通过制定政府采购信用修复管理办法，明确主动修复的实体条件与程序规则，为真正愿意整改、能够整改的企业提供回归市场的制度化路径，同时保留采购人根据项目需要选择性适用信用信息的裁量空间，有助于在惩戒有效性与市场活力之间实现动态均衡。

（作者单位：天津外国语大学）

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