走向“文本统一”还是“执行统一”

【业内观点】

走向“文本统一”还是“执行统一”

——业内专家共话政府采购和招标投标制度规则建设

■ 本报记者 张舒慧

在全国统一大市场建设的战略布局下，政府采购法与招标投标法是走向“文本统一”还是“执行统一”？对此，记者采访了多位业内专家，共同探讨政府采购和招标投标制度规则建设该何去何从。

现实之困

“公共采购市场是全国统一市场的重要组成部分，在世界各国占比通常在15%左右。”长春理工大学法学院教授王平表示，“这一市场也是最容易受各地方政府成文和不成文政策措施影响、干预的。”

中国政法大学法学院教授成协中认为，真正的全国统一大市场需要统一的制度规则作为支撑。但现实中，工程建设和货物服务采购却适用不同的法律规则，这种分割状态在一定程度上为地方保护主义和市场壁垒提供了生存空间。

“工程和货物、服务的公共采购适用不同规则的现状，与全国统一大市场建设的战略任务是不匹配的。”王平直言不讳地指出当前法律体系的结构性矛盾。

据了解，这种现象造成了监管碎片化、标准不统一、责任难追究等问题。分散的监管体系导致地方保护主义有机可乘。一些地方通过量身定制的技术参数和评审标准，变相排斥外地企业，形成隐形的市场壁垒。

平衡之策

“国际上，大部分国家都建立了统一的政府采购法律制度体系。”成协中从比较法视角提供了重要见解。他认为，参考国外立法经验，大多数国家并未对招投标单独立法，而是在公共采购法中统一规定招投标制度。

专家们一致认为，国际通行做法为中国法律整合提供了重要参考。“招标投标作为一种采购方式，应当服务于采购目标，而不应成为独立于采购体系之外的特殊领域。”成协中表示。

王平则将问题置于更宏大的国家战略背景下考量。他表示，既然“十五五”规划将全国统一大市场和法治建设作为重要的战略目标，就需要下大决心从根本上、中央层面上解决法律、机构体系中的制度性冲突。

一位不愿署名的业内专家从实际操作层面提出建议。他认为，应加快修订“两法”，并研究制定《全国统一大市场建设条例》，形成法治合力。

对于如何实现“两法”协调统一，专家们提出了多层次、系统化的改革方案。成协中建议借鉴国际经验，构建以政府采购法为基本法、以招标投标法为程序法，两者协调配合的统一公共采购法律体系，并强化高效、统一的行政救济主渠道。

他解释道，统一的公共采购法律体系，并不意味着要废除招标投标法而仅保留政府采购法，而是要理顺两者之间的逻辑关系。换言之，将政府采购法作为公共采购的基本法，实现对公共采购从采购需求管理、采购过程管理到履约监管、绩效管理的全过程法律规范，而将招标投标法作为针对通过公开招标开展采购活动的程序性规范。

在这一框架下，成协中还建议，赋予采购人在招标方式选择上更大的自主权。国外经验表明，公开招标、选择性招标、限制性招标三类招标方式具有各自的功能优势，适用比例也大致相当，这区别于国内当下公开招标独大的畸形局面。

协同之路

专家们认为，法律整合并非孤立工程，需要一系列配套改革措施协同推进，尤其要重视监管和救济制度统一。

“应借鉴国际招投标争议解决机制的普遍规则，充分发挥行政监管机构在纠纷预防解决方面的功能优势，坚持行政救济为主，以统一高效、公正透明为价值导向。”成协中表示。

具体而言，要推动受理投诉的机构统一，避免分散监管的弊端；推动异议投诉处理程序规则的统一；通过发布指导性案例等方式细化典型违法行为，明确法律责任。

随着全国统一大市场建设进入深水区，公共采购法律体系的整合已从学术讨论逐渐转变为政策议程。专家们将统一的基础制度规则比作“全国统一的游戏规则”，认为这是建设全国统一大市场的制度基础和关键抓手。

王平从经济学角度分析了制度统一带来的长期效益。他认为，统一基础制度规则有利于消除壁垒，而消除壁垒不仅能够维护供应链的稳定，更能激励企业专注科技创新，推动发展动能转换升级。

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