封关运作下海南政府采购的机遇与挑战

【探讨与争鸣】

封关运作下海南政府采购的机遇与挑战

■ 宋军

在海南自贸港全岛封关运作这一重大战略部署全面推进的背景下，政府采购作为连接市场资源与公共需求的关键环节，既迎来了制度创新、产业联动、开放升级等发展机遇，也面临着规则衔接、监管适配、风险防控等现实挑战。笔者认为，深入剖析其中的机遇与挑战，对充分释放封关政策红利、助力海南自贸港高质量建设具有重要意义。

封关的内涵与海南的特殊性

准确理解封关的深刻内涵及其与开放的辩证关系，是把握海南自贸港政府采购制度创新逻辑起点的关键。

封关的内涵。封关不等于封闭。封关是一个源自海关监管的专业术语，其本质是通过设立物理和制度上的边界，在国家内部打造与国际市场高度接轨的“政策高地”。对于海南而言，它意味着全岛将成为一个特殊的海关监管区域。封关的核心是实施“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”的监管新模式。

封关与开放并非对立，而是相辅相成的辩证统一关系。设立“二线”进行管住，正是为了更有底气地全面放开“一线”。没有“二线”的管住，就无法承受“一线”放开可能带来的风险。同时，通过物理上的隔离（如海关监管设施），为实施一套不同于内地、更高水平的国际贸易和投资规则创造空间。这种隔离是为了孕育和测试一套全新的开放制度体系。

海南的特殊性。海南自贸港的封关，与中国其他保税区、自贸区的“围网”管理有本质区别，其特殊性赋予了它无与伦比的试验深度和战略价值。

一是全域性。海南全岛整体封关运作，意味着改革试点是在一个包含城市、乡村、农业、工业、服务业的完整社会生态系统中进行。任何一项政策的创新，都必须考虑其在全岛范围的适用性和系统性影响，其成功经验对全国而言具备极强的可复制性和参考价值。

二是海洋性。作为我国管辖海域面积最大的省份，海南肩负着建设“海洋强国”战略支点的重任。海南封关后，其政府采购制度创新必须服务于这一国家战略。海南可能率先探索对海洋公共服务（如深海科考航次、海洋生态监测、海上应急救援服务）、蓝色技术解决方案的采购，为国家经略海洋提供制度范例。

海南政府采购面临的挑战

开放需求与主权保护的二元张力。这是海南政府采购制度改革面临的核心矛盾，本质上是经济全球化与民族国家利益之间动态关系在公共采购领域的集中体现。

一是开放需求。根据《深化政府采购制度改革方案》《海南自由贸易港建设总体方案》，海南需建立健全政府采购制度，逐步形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。其核心方向之一是对外资企业实行国民待遇。如何确保外资企业能够公平、无障碍地参与岛内所有类型的政府采购项目，特别是在工程咨询、法律服务、审计等领域，仍需在制度细节上实现突破。

二是主权保护。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十条规定，“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”这是国家层面的保护底线。对于海南，主权保护还包括数据安全。海南在推进“智慧海南”建设中涉及大量政务数据、公共数据的采购项目，其数据处理和存储必须符合《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国网络安全法》的要求。

在笔者看来，海南的改革需要在采购本国产品的总体要求与对外资一视同仁的开放承诺之间找到平衡点。

制度创新的超前性与内地制度的稳定性之间的衔接困境。《中华人民共和国海南自由贸易港法》以法律形式授权海南可就贸易、投资及相关管理活动制定海南自贸港法规，为其政府采购制度改革提供了较大的立法空间。海南作为改革“试验田”，其制度创新必然具有一定超前性，可能导致其与内地相对稳定统一的法律体系之间存在需要弥合的缝隙。

比如，规则差异可能带来一定摩擦。若海南未来允许外资企业更广泛地参与政府采购甚至给予其国民待遇，那么当中标的外资企业进入内地市场执行合同（如提供售后服务）时，可能会因两地规则差异（如人员资质、行业标准、税收安排）而产生摩擦。此外，对于参与海南政府采购项目的内地企业，其监管可能涉及海南与内地多个部门，如何实现跨地域、跨部门的协同监管，防止出现“监管真空”或“重复监管”，是一个亟待解决的机制性问题。

对海南政府采购制度创新的有关建议

在海南全岛封关运作和政策红利加速释放的背景下，海南政府采购制度正步入规模持续扩张、规则加速迭代、功能深度转型的新阶段。其发展趋势不仅受国内宏观政策指引，更致力于与国际高标准经贸规则相接轨。笔者认为，海南自贸港的政府采购制度创新，应当在法治的轨道上进行。立法不仅是改革的依据，更是稳定市场预期、保障改革成果的基石。

制定全面对接国际规则的《海南自由贸易港政府采购条例》。

一是全面界定政府采购财政性资金范畴。依据公共财政理论以及我国推行的“四本预算”模式，海南可探索将“四本预算”涉及的公共采购资金纳入管理范畴，并逐步打破政府采购与招标投标管理不分的僵局，形成统一的政府采购大市场。

二是确立“最优价值”为核心原则。笔者认为，可明确规定政府采购合同授予应基于“最优价值”而非“最低价中标”。评标标准应综合考量价格、质量、技术、节能环保、创新、全生命周期、履约能力等多种因素，引导市场从价格竞争转向质量和技术竞争。

三是审慎界定本国货物概念，平衡开放与保护关系。对本国货物的认定，目前有原产地标准说、知识产权标准说、供应商国籍标准说等多种观点。笔者认为，摒弃简单的产值比例标准，采纳国际通行的原产地规则来界定本国货物，有利于公平公正、公开透明地执行政府采购政策。

四是科学界定政府采购当事人范围。除传统的各级国家机关、事业单位和团体组织外，建议将使用财政性资金采购的且承担公共职能的法定机构、重点园区管理机构、国有企业和政府投融资平台等纳入采购人范畴。此外，还要确立“除负面清单明确禁止或限制外，所有市场主体一律平等”的原则。这意味着无论是在中国境内注册的内外资企业，还是在境外注册并经营的外国企业、机构、团体（在依法办理必要登记手续后），均可平等参与海南自贸港的政府采购活动，体现出我国对接国际经贸规则的决心。

五是重新定位集中采购和集中采购机构。传统集中采购机构职能可能局限于程序执行者，采购目录偏重通用货物，难以满足部门特殊专业需求。同时，其“裁判员”与“运动员”身份有时存在混淆。建议将其从单纯的采购操作执行机构转型为政府采购政策的核心执行平台、集约化采购的资源整合平台、专业化采购的技术支撑平台和电子化采购的数据运营平台。此外，基于大数据分析，将具有通用性、标准性、规模性的项目纳入集采目录，并建立目录动态调整机制。

六是科学细分采购代理行业。引导和鼓励代理机构根据自身优势，向专业化、特色化方向发展。重点培育专注于信息技术、医疗设备、科研服务、绿色能源等领域的专业代理机构。建立对代理机构的综合评价机制，将其专业人才储备、过往业绩（尤其是复杂项目业绩）、研究成果、服务质量等作为重要选择标准。培育层次分明、分工专业、竞争有序的现代采购代理服务产业，为采购人提供高附加值的智力支持，并为采购代理机构走出去，参与全球采购竞争打下基础。

七是实施高标准的负面清单管理模式。借鉴《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的负面清单模式，制定《海南自贸港政府采购市场准入特别管理措施（负面清单）》。在清单之外领域，对所有境内外供应商一律平等开放。在清单之内，明确列出基于国家安全、公共利益、公共卫生、环境保护等理由禁止或限制开放的领域，确保开放的透明度和可预期性。

八是建立与国际接轨的争议处理机制。设立独立的政府采购行政复审委员会，其成员应由政府采购、法律、技术、经济领域的专家组成，独立于财政部门和其他采购实体。如此一来，确保供应商在认为其权益受到侵犯时，能获得高效、公正、专业的救济，这是对接国际规则、赢得国际信任的关键一步。

立法中需重点考虑的特殊问题。

一是全面突出采购人的主体责任。坚持“谁采购、谁负责”，扩大采购人的合同授予决定权，使采购决策权与合同授予权统一。

二是在政府采购预算中全面嵌入全生命周期理念。比如，在合作创新采购项目中，全面嵌入全生命周期理念，实现政府采购预算的科学化、精细化。

三是建立容错机制。为鼓励大胆创新，对于在推进改革创新、先行先试中出现的失误错误，建议若符合国家改革方向、决策程序合规、未谋取私利，可依法免除或减轻相关责任，为改革者卸下包袱，激发制度创新活力。

四是发挥行业协会作用。鼓励行业协会、商会参与制定行业采购标准、技术规范、合同范本，并建立行业诚信体系。可委托其承担供应商能力认证、专业培训等职能，构建“政府—行业—企业”协同治理的新格局。

五是大力推进合作创新采购。针对智能网联汽车、无人驾驶航空、生物医药等前沿产业，政府可公开发布技术需求，由企业提出解决方案，最后政府通过采购合同资助研发并承诺首购。此举旨在推动创新，培育新质生产力，将政府采购从“消费工具”转变为“创新引擎”。

六是科学设定门槛价。货物和服务的公开招标门槛价建议设定为13万特别提款权（约合人民币120万元），与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》中央实体采购门槛价保持一致，彰显开放决心。对于工程采购，可根据海南实际情况设定。

七是细化国家安全例外与反腐条款。建议明确、严格界定国家安全例外的适用范围和认定程序，避免其被滥用成为保护主义的借口。可建立由多部门组成的国家安全审查联席机制。在反腐条款中应明确禁止采购中的任何贿赂和不正当利益输送行为。建立供应商“黑名单”制度，并与全国信用信息共享平台对接，对失信行为实施联合惩戒。信息化平台是政府采购活动中的特殊参与者，对数据的安全负有第一责任，故要强化信息化平台管理。

在笔者看来，通过以上立法设计，海南有望构建起一套既具备中国特色又具有国际竞争力的现代政府采购法规体系。这套体系的核心，是以立法固化开放，以规则保障创新，为封关运作下的政府采购活动提供清晰、稳定、可预期的规则遵循。

（作者单位：采招云数智化采购研究中心）

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