采购助力 生态向优

采购助力 生态向优

——横向生态保护补偿机制综述

■ 本报记者 吴敏

今年是习近平总书记关于“绿水青山就是金山银山”的发展理念提出20周年。

7月18日，财政部党组书记、部长蓝佛安在《人民日报》发表名为《健全横向生态保护补偿机制 加快“绿水青山”向“金山银山”转化》的署名文章，纵深推进横向生态保护补偿机制建设。

中央财经大学财政税务学院教授姜爱华接受记者采访时表示，横向生态保护补偿机制的特点就是“成本共担、效益共享、合作共治”，一个“共”字让大家的利益捆绑在一起，可以很好地调动和激发全流域参与生态保护的积极性。同时，该机制此前在地方的实践效果良好，有必要在适宜的时机纵深推进横向生态保护补偿机制建设。

权责更加清晰

新安江是我国横向生态保护补偿机制实践探索的典型。

新安江发源于安徽省黄山市，其中2/3的河流在安徽境内，下游流入浙江千岛湖、富春江，汇入钱塘江。本世纪初，黄山进入工业化加速发展阶段，大量污染物通过新安江进入千岛湖，流域生态安全面临严峻挑战。

为破解新安江污染治理难题，2012年，皖浙达成“对赌”协议：以3年为一周期，皖浙每年各出资1亿元设立补偿基金，考核跨境断面水质；若达标，浙江的1亿元给安徽；若未达标，安徽的1亿元给浙江。“对赌”激励成效明显。自2012年以来，新安江跨省断面水质连续12年达到地表水环境质量Ⅱ类标准，每年向千岛湖输送近70亿立方米优质水。

姜爱华表示，在横向生态保护补偿过程中，中央财政拿出资金通过引导两地共同参与生态保护，让两地尝到生态保护补偿的“甜头”后，将自觉地维护和巩固这种生态保护补偿机制。当机制运转稳定后，地方既不形成对中央财政资金的依赖，也会主动维持原有生态保护补偿机制。

横向生态保护补偿机制涉及中央与地方，受益地与保护地等多重关系。其中，权责清晰成为能否健全横向生态保护补偿机制的关键。

为划清中央和地方权责，财政部提出，中央统一机制框架下，补偿资金全部来源于地方财政。补偿资金的具体管理措施包括：统一核算补偿资金。分别从空间、时间两个维度，依据各省水质变化情况，统一核算各省份出资或受偿金额，并根据政策效果适时调整补偿资金规模。规范资金缴纳划拨程序。中央财政在中央国库设置专门的明细科目，并告知出资省份在规定时限内按明细科目将应缴纳资金缴入中央国库，再及时将资金划拨至受偿省份。加强补偿资金全过程绩效管理，中央财政将会同有关部门成立联合绩效考评组，吸收流域内出资省份参加，组织对补偿资金开展绩效评价等。

中国财政科学研究院研究员白景明在接受记者采访时表示：“一方面，在中央与地方的权责划分方面，要按照生态环境领域中央与地方财政事权与支出责任划分，巩固拓展地方为主、中央引导的跨区域环境治理模式，充分调动中央和地方两个积极性。另一方面，要坚持有为政府和有效市场更好结合，在政府补偿为主前提下，按照受益者付费原则，鼓励各地因地制宜探索生态产品价值实现路径，吸引更多社会资本参与生态文明建设，使生态优势更好转化为发展动能。”

白景明强调，要想横向生态保护补偿机制落地执行更好，须前端做好评估，后端做好绩效评价，要建立起一套较为完善的评估、评价机制，才能实现权责更加清晰，保证补偿更加公平。

实践中，政府采购在横向生态保护补偿的评价和评估方面发挥了重要作用。今年6月，宁夏回族自治区财政厅尝试通过政府采购项目对黄河宁夏段干支流及重点入黄排水沟上下游横向生态保护补偿资金进行绩效评价。

今年4月，江西省赣州市东江流域重金属污染现状及风险评价项目，要求供应商以流域为单元全面开展重金属污染调查，对东江流域的重金属污染进行风险评价，并提出重金属污染监管和防治对策建议。最终，生态环境部华南环境科学研究所以196.29万元中标。

除了资金的权责要清晰外，污染责任的划分以及补偿标准的完善也至关重要。《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》提出，流域省可结合水生态环境保护修复成本和发展机会成本、水污染责任划分、水质改善收益、水资源使用量、资源性收益、受益地区支付能力等因素，综合确定补偿标准，更好体现激励与约束。

污染的界定离不开监测，为此，下一步，我国将加强水资源、水环境、水生态监测支撑能力建设，健全调查体系和长效监测机制，加快推进水生生物资源和环境本底调查。

在监测支撑能力建设方面，多省市尝试通过政府采购监测服务划分责任。比如，海南省流域上下游横向生态保护补偿考核断面流量监测（2024年度）采购项目，采购内容包含水文仪器设备、监测服务、其他水利工程施工等，总中标金额超过717万元。

方式更加多元

蓝佛安在署名文章中指出，“补偿形式上，推动从财政补偿向市场化补偿拓展，鼓励地方通过联建生态产业园区、技术援助、智力支持、定向人才培养等丰富补偿方式。补偿要素上，鼓励先行先试，在流域开展补偿机制建设基础上，因地制宜在森林、草原、湿地等其他生态要素上开局破题。”

白景明告诉记者，目前从财政补偿向市场化补偿拓展已经有地方在实践，尤其皖浙两地的实践做得相当不错。2023年6月，皖浙两省人民政府在合肥签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》，从单一资金补偿向资金、产业、人才多元补偿新模式升级，探索11年的新安江模式迎来新版本。

白景明认为，生态保护补偿资金很大一部分是财政资金，因此也可以尝试研究通过政府采购的方式，让生态受益地给予生态保护地补偿，比如让受益地通过工程建设以及劳务服务方面向生态保护地进行采购。但前提是，政府采购相关政策要给予支持，有了政策依据，政府采购在横向生态保护补偿机制建设方面才能“施以拳脚”。

在补偿要素上，蓝佛安在署名文章中提出，“鼓励开展大气污染、海洋污染溯源，危险废物跨区域转移处置以及其他生态环境要素机理、权责界定、生态价值评估等相关研究，为进一步健全横向生态保护补偿机制提供有力支撑。”

姜爱华表示，在其他生态环境要素的横向生态保护补偿机制研究方面，政府采购可以提供一些支撑作用。比如，政府采购研究服务就是一种方式。

地方认真学习并落实

有关横向生态保护补偿机制的政策以及蓝佛安署名文章精神，地方财政厅（局）相关负责人表态，在第一时间进行了学习并逐步落实。

山东省财政厅自然资源和生态环境处处长韩己峰表示：“山东作为黄河入海口所在地，是较早开展横向生态保护补偿的省份，2021年与河南省建立了黄河流域首个省际横向生态补偿机制，并在全国率先实现县际流域横向生态补偿全覆盖。下一步，我们将进一步强化‘走在前、挑大梁’的使命担当，认真贯彻蓝佛安部长署名文章要求，坚决落实好在国家层面统一建立横向生态保护补偿机制要求，不断完善补偿标准、丰富补偿要素、优化补偿方式，认真研究政府采购与横向生态保护补偿机制之间的关系，努力在健全多领域生态保护补偿机制上当好‘排头兵’，为加快黄河流域生态保护和高质量发展、推动美丽中国建设作出新的更大贡献。”

据了解，自2021年豫鲁两省建立横向生态保护补偿机制以来，山东省已累计向河南省兑现生态补偿金2.5亿元。

保障机制应健全

《生态保护补偿条例》在“保障与监督”章节下明确指出，国家建立健全统一的绿色产品标准、认证、标识体系，推进绿色产品市场建设，实施政府绿色采购政策，建立绿色采购引导机制。

姜爱华表示，虽然这是针对财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等所有生态保护补偿机制所设定的保障条款，但是横向生态保护补偿作为其中一项补偿机制也应当在任务落实过程中进行研究。

她举例道，从促进区域协同发展层面看，横向生态保护补偿机制的核心在于促进生态受益地区与保护地区的协同。政府采购能够成为连接两地的“桥梁”，打破地域限制，以市场机制推动区域间资源优化配置。受益地区通过采购，实现对保护地区的经济补偿；保护地区凭借提供生态产品和服务，获得发展资金，用于改善民生、发展绿色产业等，缩小区域间发展差距，实现共同发展。以某跨省流域为例，下游经济发达地区的机关食堂通过政府采购上游生态保护地区的生态农产品，既可帮助上游地区农民增收，又可为下游地区提供绿色健康食品。但这其中，什么样的产品是绿色产品？绿色产品标准、认证、标识体系以及绿色产品市场的建立都是需要相关部门推进建立健全的。“关于政府绿色采购相关政策的研究，我们也接了一些课题，正在调研过程中。”姜爱华说道。

【链接】

横向生态保护补偿机制发展脉络

2021年4月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》；

2021年9月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》；

2024年4月，国务院印发《生态保护补偿条例》；

2025年5月23日，国务院常务会议研究进一步健全横向生态保护补偿机制有关举措，明确要推动建立覆盖更加全面、权责更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制；

2025年6月4日，财政部 生态环境部 国家发展改革委 水利部 国家林草局印发《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》；

2025年6月4日，财政部 生态环境部 国家发展改革委 水利部 国家林草局印发《关于深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设的实施方案》。

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