从“纸间”到“云巅”

【圆桌论坛·聚焦电子档案】

编者按：当前，政府采购电子档案的普及面临多重考验。一方面，硬件投入和运维成本居高不下，给财政预算带来压力；另一方面，数据量的爆发式增长对存储容量提出更高要求，而技术迭代又带来长期保存的新课题。更为关键的是，在网络安全形势日益复杂的背景下，如何确保涉密采购数据的安全，成为政府采购电子档案管理必须跨越的门槛。对此，本期将聚焦政府采购电子档案的实践探索，剖析现实困境，探讨应对之策，为政府采购电子档案的健康发展提供建设性思考。

从“纸间”到“云巅”

——业内专家共话政府采购电子档案系列问题

主持人：

本报记者                                           张舒慧  彭勇琪  

嘉宾：

内蒙古自治区财政厅政府采购处四级调研员                    王  栋

中国电子信息产业发展研究院副研究馆员                      夏  冰

政府采购业内专家                                          张泽明

中招国际招标有限公司董事会秘书                            尹德淳

博思数采科技股份有限公司内蒙古分公司总经理              苏日古嘎

优势明显 劣势并存

主持人：与传统纸质档案相比，政府采购电子档案有何优劣势？

王栋：与传统纸质档案相比，政府采购电子档案有易保存、节省空间、方便调阅查阅等优点，但与此同时，电子档案对云资源的占用、费用及其安全、备份等问题，也为电子档案的推广使用带来了一定挑战。例如，内蒙古政府采购云平台可以生成政府采购电子档案，但却无法替采购人、代理机构长期存储这些档案。一方面，云资源的租赁费用太高；另一方面，财政部门对政府采购档案并没有保存义务。

夏冰：电子档案的阅读必须借助一定的软硬件设备才能进行，而纸质档案一般无须借助特殊设备。电子档案的检索效率比较高、后期管理成本比较低，数据共享的安全和保密问题在一定程度上比较容易控制。电子档案系统实现了数字化存储，能够大大提高档案的查找效率，降低人为操作的错误率，提高工作效率。此外，电子档案通过网络办公系统还可以实现远程访问，对于远距离的协同办公很有优势。但它的劣势也比较明显，主要是资金、技术、人才相对于纸质档案要求更高，否则前期收集整理都会存在一些问题。同时，还要求平台建设过程中注意多系统融合贯通、标准接口统一。这不仅需要资金投入，而且对相关人员的信息化技能、使用习惯和意识的要求相对更高。此外，电子档案在使用过程中，如遇到设备故障、黑客攻击、存储库房温湿度发生变化、保存电子档案的载体受到外界强磁干扰破坏等，其信息内容很容易被修改和破坏，导致档案内容损坏甚至丢失。

张泽明：电子档案相较于传统纸质档案有很多优势，如存储方便、节约空间、容易备份等。电子档案未来还可以作为采购人的数据资产，产生经济价值。当然，电子档案也存在一定劣势，如存储载体的可靠性需要得到保障、使用专门技术防止对电子档案进行篡改、涉密电子档案防止泄密风险高等。同时，政府采购电子档案也存在收费贵的问题。目前，政府采购电子档案的存储格式等并没有统一标准。各地对政府采购电子档案的需求不仅在于方便存储，更在于科学管理。由于这些档案管理系统需要适配现有的政府采购电子化管理系统，必然要求进行个性化的数据和操作设计，有时甚至对现有纸质档案进行扫描输入，故会造成收费贵的问题。此外，如果后期政府采购电子化档案数据要合理流动，现有档案数据的数据清洗、异构数据的互通，也会产生操作成本。

因此，我认为，一方面要坚定电子化档案的发展方向不动摇，另一方面要在电子档案的数据格式等技术性、架构性问题上做好规划设计，为实现数据流动与互联互通的需求做好准备，避免政府采购电子化档案系统成本产生“添油战术”的弊端。在国家层面，应尽快推动形成统一的电子档案数据标准，便于基层执行。

苏日古嘎：谈及政府采购电子档案的优势，绕不开采集、整理、归档、存储、查询、调阅更加便捷高效等特点。和其他数字化转型过程中遇到的问题一样，如何转变观念、习惯是电子档案推广应用中最大的挑战。在收费方面，我们做过调研。以一个预算单位为例，存储纸质档案的档案柜及其管理成本比现在电子档案系统的价格至少高出2倍。推进政府采购电子档案管理，是遵循国家碳中和战略的一项重要举措。虽然在推进、推广的过程中可能会出现各种难点和堵点，但是从长远战略及价值来看，这是政府采购发展的趋势和必经之路，应该多些鼓励和支持。

尹德淳：无论是电子档案还是传统纸质档案，我觉得本质需求应该是一致的。一要在档案保存上做到安全；二要在档案查询上做到便捷；三要在档案管理上做到规范；四要在档案成本上做到低廉；五要在档案运用上做到传承。现阶段，两种档案存储方式各有优劣，但电子档案一定会是未来趋势。我认为，档案管理工作对于一个单位来讲非常重要。以我们招标代理机构为例，档案管理工作的优劣，是项目能否顺利开展的基础。经业务人员反馈，现在有不少项目单位见面沟通的第一个关注点，就是查看公司有没有正规的档案室。

政策落地 试点先行

主持人：当前政府采购电子档案系统的整体规划和目标是什么？是否有明确的推广时间表？

张泽明：国家档案局已经发布了《招标投标电子文件归档规范》行业标准，并于今年2月1日起正式实施。该规范明确招标投标交易平台形成电子文件归档的一般方法，涵盖招标投标电子文件归档范围以及招标投标电子文件的形成、收集、整理、归档、系统功能接口等多方面的指标和要求，以及招投标不同参与方在电子文件归档中的主要职责。该规范适用于机关、团体、企事业单位和其他组织，通过电子招标投标交易平台进行招标投标而形成的电子文件的归档管理。国家档案局之前还发布了《纸质档案数字化规范》行业标准，对纸质档案的电子化设立规范。虽然这些规范均为档案行业推荐标准，不具有强制力，但也可为采购人进行政府采购电子归档提供参考。此外，国务院办公厅2023年印发的《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》、国家档案局2024年印发的《电子档案管理办法》等规章制度虽然不是直接针对政府采购电子档案，但也为政府采购电子档案系统的规划与实施提供了基本遵循。

尹德淳：政府采购类项目需明确按照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）来执行档案管理工作。《政府采购法》第四十二条规定，“采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存15年。”第七十六条规定，“采购人、采购代理机构违反本法规定，隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件的，由政府采购监督管理部门处以二万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”目前，我们虽然具备全过程电子化采购能力，但是否采用电子档案的存储方式，则需要根据采购人的委托情况而定。

王栋：以内蒙古为例，我们依托“全区一张网”政府采购云平台，已经建成了政府采购电子档案系统。通过该平台完成的政府采购活动，采购人、采购代理机构应在电子化采购活动结束之日起15个工作日内登录电子交易系统下载政府采购项目电子化交易全过程档案，并进行归集。

苏日古嘎：作为系统制造商，我们整体规划是以《中华人民共和国档案法》及《政府采购法》为指引，参照《电子文件归档与电子档案管理规范》《招标投标电子文件归档规范》等标准规范设计政府采购电子档案系统，需要符合四性检测要求。在数字中国、数字政府、优化行政服务以及绿色、集约、低碳发展的大背景下，通过信息化手段，实现档案管理安全可靠、降本增效的目标。我们遵循“政策落地、试点先行”的原则逐步推进系统应用。以内蒙古为例，目前已有呼和浩特市、满洲里市、乌兰察布市等盟市先行先试，后续在其他盟市逐步推广。

堵点多样 有待解决

主持人：使用单位在实际操作中遇到的主要问题有哪些？

王栋：预算单位在政府采购电子档案使用和保存过程中，目前存在两方面问题：一是有关单位法律意识淡薄，对政府采购档案不够重视，认为委托代理机构保存政府采购档案就行，导致到期不下载、不归集政府采购电子档案。二是集中采购目录以内或采购限额标准以上，通过内蒙古政府采购云平台办理的政府采购项目形成了政府采购电子档案，但集中采购目录外、限额标准以下的很多项目，由预算单位按照单位内控制度线下开展采购，并未形成电子档案。因此，这两部分采购档案管理尚未做到较好衔接，导致预算单位在政府采购档案管理方面存在不同程度的管理混乱。

张泽明：目前，政府采购电子档案管理系统大多仅限于查阅、下载、打印等，对政府采购电子化系统产生的数据进行归档尚未普及。系统的电子化维度不高、未深度嵌入现有政府采购电子化系统、操作性有待提升、检索效率仍待优化等问题均客观存在。对此，我们要明确这些都是探索发展中存在的问题，不能因此而否定政府采购电子化档案管理系统的价值。为尽快解决这些问题，除了要在电子化档案系统顶层设计方面进行突破外，还要进一步明确电子化档案管理的需求，提升需求的科学性，为电子档案系统设计提供依据。鉴于目前系统很多问题不是技术尖端难题，而是实施落地不科学、不细致的问题。因此，要正确引入关键性（而非尖端性）IT技术，解决电子档案系统目前的技术桎梏。

夏冰：一是对电子材料的认可度。比如，有的要求投标文件是鲜章；有的可能不愿意接受电子材料投标，觉得查看不方便等。二是标准统一问题。不同省份、不同制造商的系统所使用的CA证书并不互通。因此，建议一是统一思想，重视电子档案工作。比如，由主管部门在档案部门的指导下建立统一的采购档案分类方案、文件材料归档范围等。对于共性的要求，先提炼出来，再明确标准，以便各级部门操作。二是要有专业技术人员专门负责电子档案管理，及时收集、汇总，便于后期利用。三是加快CA全国统一认证与共享。

苏日古嘎：政府采购电子档案管理系统操作相对简单，目前已经上线的区域出现的问题主要有国产化适配和大文件上传两个问题。国产化适配的难点主要在于国产设备及系统的性能弱版本多、适配时间较长。对此，我们正在加大研发力度积极解决。大文件上传问题主要是一些交易过程中的音视频文件，在档案整理过程中容易受网络带宽、传输速率影响。对此，我们正在尝试通过压缩技术解决。按照我们对存储的测算和预算单位政府采购项目数量调研，当前的存储空间可以满足大部分预算单位5年至8年的增量存储，且存储设备支持级联，即可以购买多个。对于容量，我们暂未发现容量不足问题，后续也会支持扩容。

多措并举 全面替代

主持人：您认为政府采购电子档案全面替代纸质档案还需要突破哪些障碍？

张泽明：一是在法律法规层面进一步强化政府采购电子档案的地位。目前，我国并未明确政府采购电子档案可以完全替代纸质档案，加之法律法规对政府采购档案有保存期限的要求，导致采购人不敢大胆使用电子档案，依然以纸质档案为主、电子档案为辅。这在一定程度上制约了电子档案全面替代纸质档案的步伐。二是尽量采取通用电子归档数据。由于目前没有强制统一的电子档案数据规范，在具体实施中需要保证电子归档文件格式向行业推荐标准、主流数据存储格式看齐。三是高度重视数据安全。要严格按照国家数据安全分级保护的规定，做好电子档案的安全保护工作。对于采用云存储的，依然要在访问权限管控上做好管理。

尹德淳：电子档案全面替代纸质档案，需要有三方面的突破。一是制度突破。目前，针对政府采购项目进行的巡视巡察、审计检察等力度越来越大，其具体要求也并不完全一致。如果采用电子档案全面替代纸质档案，是否可以完全满足上述活动的要求。即便当时采用电子档案，后面可能依然需要打印成为纸质档案来进行存档。如果在制度上无法给电子档案一个同等的法律地位及使用场景要求，全面替代纸质档案还是比较困难的。二是技术突破。档案保存的稳定性、可靠性是最基本的要求。在此基础上，技术发展要让电子档案的使用更加高效、调取更加方便，还需要在技术上采取相应的措施来加强数字化工作，以保证电子档案可以长期保存、有效利用、方便调取。三是成本突破。如果说上述两个突破解决的是电子档案“可以用”和“能用好”的话，那么成本突破可以概括为“愿意用”。只有在成本上减少大量人力、物力、财力的投入，才能让电子档案用起来更广泛、接受起来更容易。

夏冰：最重要的是要突破安全性方面的障碍。电子档案有赖于计算机、网络等电子设备才能查阅和使用，易受到黑客攻击、病毒感染等安全威胁，易被篡改或伪造。同时，存储载体如硬盘、磁带、云存储等存在寿命问题，长时间保存可能会导致信息丢失或损坏。当然，对于纸质档案的长期保存，同样也会遇到多种安全威胁，如需要控制温度和湿度、注意灭虫防蛀等。如今，电子文件单套归档和电子档案单套管理要想推行下去，同样需要突破长期保存的瓶颈问题。

近年来，国务院、国家档案主管部门和行业主管部门对电子档案的推进力度还是比较大的，出台了许多有利于电子档案管理的法规标准。比如，《电子档案管理办法》《招标投标电子文件归档规范》等，为政府采购电子档案系统的整体规划和目标奠定了基础。

王栋：目前来看，政府采购电子档案要完全取代纸质档案，还要依赖全社会信息存储技术的发展，需要大量便宜、稳定、安全的云资源，才能实现电子档案大规模、长时间存储，否则电子档案难以完全取代纸质档案。

苏日古嘎：目前，纸质档案在历史价值、表现形式、法律证据等方面有其独特优势。可以说，在现阶段，纸质档案和电子档案互为补充、取长补短。如果政策法规上允许，从目前的技术层面来看，电子档案完全可以代替纸质档案，而且无纸化后将会大大降低办公成本，提升工作效率。

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