申蔓飞：两级架构管理下如何准确定位

申蔓飞：两级架构管理下如何准确定位

——“十一五”贵州国税系统政府采购执行情况调研

“省局—市（州、地）局”两级架构管理模式带来的采购效率普遍下降的矛盾日益凸显，基层对提高采购效率的要求越来越强烈。

国税系统政府采购工作从2005年归口财务部门以来，围绕改革目标做了大量艰苦细致的工作。但成效如何、问题何在、下一步的方向何在？带着这些问题和困惑，我们对“十一五”贵州国税系统政府采购工作的开展情况和“十二五”工作规划进行了反思和探讨。

不断夯实基础工作

一是采购规模稳中有升，采购集中度不断提高。“十一五”期间，贵州省国税系统累计采购28361万元，采购范围不断拓展，其中货物占55%，服务占17%，工程28%。采购权集中在省、市（州、地）局，其中省局集中了车辆、保险和服务器等采购。

二是采购制度和内部管理不断完善。省局相继制定出台了政府采购管理实施办法、工作流程、档案管理、协议供货、家具采购等制度办法，形成了一套完整的内部管理制度体系。

三是采购程序和运行机制不断规范。从内部监督和审计各部门反馈的情况看，各级国税机关政府采购工作基本做到程序规范、结果公开。“三位一体”的运行机制发挥了积极作用。

四是采购队伍能力和素质得到提升。积极开展政府采购法律和业务培训，人员普遍轮训了2遍。通过治理商业贿赂、采购执行情况专项检查、内控机制建设等建立了反腐倡廉长效机制，人员的廉洁自律意识明显增强。

问题不容忽视

在调研过程中，基层单位对政府采购工作的不满意，概括起来是“繁、难、低”：所谓“繁”，基层单位反映，一是制度要求过多显得繁琐，二是程序繁琐，三是内部管理环节多。

所谓“难”， 一是采购目录执行难。政府集中采购目录由总局选择性做公开招标，对下实行协议供货。目录中总局未做公开招标的项目由各省组织集中采购，但是由于一些项目如汽车加油、汽车维修、印刷、会议、物管等属地性较强，省局集中采购的难度很大，而不集中又存在管理风险，因此目录执行处于两难境地。二是专家抽取难。市（州、地）级专家库不健全，一些项目采购需到省城抽取专家，县级专家更是屈指可数。三是基层售后服务难。受地理位置偏、采购量小等因素影响，服务商的积极性不高，经常出现售后服务成本高、效率低、服务差等投诉问题。四是供应商管理难。供应商有一套完整的政府采购供货、维护和管理制度，但采购方对供应商及其供货方行为的约束仅依靠合同，缺乏全面、系统的监管制度。

所谓“低”，一是预算约束力和执行率低。“十一五”期间，贵州省政府采购预算（含工程）的平均执行率为40.30 %，远低于同期全国平均水平。特别是工程项目，有预算不执行或执行不到位的现象较突出。二是政府采购效率仍较低。如汽车采购，从办理控购手续到车辆交付使用，需长达数月。

上述问题的存在，主要有几个方面的原因：在制度要求层面上，一是政府采购预算编制要求的准确性与预算收入不确定性的矛盾。中央单位的预算收入来源由中央和地方收入组成，地方收入不稳定、不确定的特点导致各级预算单位在编制政府采购预算时，往往宽打窄用，争盘子，政府采购预算在编制环节就出现的不准确问题，在客观上影响了政府采购预算的执行。二是政府采购制度要求和地方实际情况脱节。如在目录制定上考虑了中央在京单位，而没有针对垂直管理系统制定适合执行的目录。市（州、地）和县（区）财政部门专家库的建设速度和财政部对专家抽取的要求客观上存在差距。

在管理层面上，一是现行两级架构的管理模式影响了采购效率。在现有模式下，基层单位的所有采购需求要上报市（州、地）国税局或省局统一采购，内部流转层级越多，采购效率越低。二是政府采购预算（计划）和执行缺乏有效衔接，采购计划执行不均衡，往往到年底突击采购。

在执行层面上，政府采购服务基层的手段和方法相对缺乏，重管理轻服务。另外，组织机构不健全，采购人员能力水平、积极性在一定程度上也制约了采购工作的开展。

围绕中心持续改进做好采购工作

“十二五”时期，贵州国税系统将按照“改革模式、准确定位；改进方式、提高质效；强化素质、提升能力”的思路扎实抓好政府采购工作。

改革模式，准确定位。“省局—市（州、地）局”两级架构管理模式带来的采购效率普遍下降的矛盾日益凸显，基层对提高采购效率的要求越来越强烈。改革管理模式，就是要取消两级架构的模式，按照集中不集权的思路，在三级之间合理划分采购权限，实行分类分级管理。一是合理划分采购权限，突出采购主体地位。在政府采购目录内的货物和服务，总局已实行批量采购和协议供货的，采购权限下放到县（区）国税局，由其直接与总局确定的供货商签订合同，或在协议供货平台直接采购。总局未做协议供货的，根据规模大小划分省局和市（州、地）国税局的权限实行协议供货，各级自行采购。公开招标和竞争性谈判项目，由省局（或市级）统一委托招标代理机构采购。二是明确划分管理权限，突出管理职能。各级负责对下级国税局的业务指导、监督和业务培训，同时强化审批和备案管理，切实提高采购质效。

改进方式，提高质效。一要强化制度的落实完善。去年，我们建立了政府采购内控机制，并根据制度要求和工作需要编写了工作手册，实现了工作流程标准化。要组织各级财务部门学习相关制度，积极宣传，加大制度执行力度，通过执法监察、内部审计和考核通报等方式确保制度的落实。二是实现基础管理的精细化。要科学、准确编制政府采购预算，均衡、合理、及时执行政府采购计划。要分类制作各类常用采购文件范本，全省统一文书使用。要严格执行规范的采购程序，重点环节的采购资料要保存完整、及时归档。三是实现管理手段科学化。要通过政府采购信息平台的应用，实现政府采购的公开化、透明化，方便采购人实施采购活动。同时，要通过政府采购信息平台的应用，做好信息数据的分析利用，强化日常监督。四是强化供货商的管理。要健全完善政府采购供应商管理服务制度和运行机制，保证各级国税局对供应商的管理做到固定化、常态化。要建立政府采购售后服务联系制度、跟踪评价机制等，并将评价结果作为选择供应商的一个标准，切实将售后服务和产品入围结合起来。要积极尝试推行售后服务的本地化，切实解决偏远县（区）局服务难的问题。

强化素质，提高能力。要通过理论培训提高政府采购政策水平，又要善于岗位练兵，从实践中帮助采购人员提高实战能力，培养专家型、专业型人才。（作者单位：贵州省国家税务局财务管理处）