抓住政府采购的“牛鼻子”

【政策效果梳理与展望】

抓住政府采购的“牛鼻子”

■ 宋军 吴勇军

在政府采购活动中，加强需求管理就是抓住了政府采购的“牛鼻子”，可以较好地落实采购人主体责任、编制采购预算、强化采购项目验收、防范采购活动风险等，采购需求可谓纲举目张。然而，《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）实施两年多以来，还存在一些采购单位重视程度不够、部分采购人未严格履行主体责任，有的甚至将采购需求管理随意地“让渡”给采购代理机构或相关供应商的情况，导致采购需求管理的主体责任并未真正落实到位，采购结果大打折扣。

存在的问题及原因分析

——部分采购单位重视程度不够，缺乏有效的内控机制。对于采购量大的采购单位，如高校、医院，其内部与政府采购工作有关联的部门较多，涉及财务部门、计划部门、设备部门、使用部门、审计部门等。如果采购单位内部分工不清晰、职责不明确、相互不配合，则采购需求管理职责无法落实到位。对于采购量小的采购单位，其内部政府采购管理部门一般设在财务、后勤等部门。一些工作人员还存在对采购需求管理认识不到位、政策不熟悉等情况，有的甚至认为采购需求是具体业务部门、实际使用部门的事情，自己只需保证采购程序合规即可。

——部分采购人员综合素质不高，对采购需求管理不到位。按照《办法》规定，采购人要制定采购实施计划，并且在采购实施计划中明确合同订立安排、合同管理安排，也就是涵盖采购项目预（概）算、最高限价、合同类型、定价方式、履约验收方案、风险管控措施等。笔者认为，其中最关键的是在采购实施计划中确定履约验收方案、风险管控措施，针对采购需求管理中的重点风险事项进行审查。但对于非歧视性、竞争性、采购政策、履约风险等审查，部分采购人要么并未开展，要么不知道如何开展，有的甚至被供应商“带偏”或“俘虏”，成了他们的“代言人”。

——采购需求管理流于形式，不能达到既定目标。有些采购人的采购需求调查范围太窄，缺乏代表性。有些采购人既不是自己做采购需求调查，也不是委托给专门的咨询机构，而是将其委托给采购代理机构完成，至于调查方式、范围等是否符合要求并不在乎，只想走个程序。还有些采购人为了自身免责，随意扩大采购需求调查范围，不管采购项目大小、采购需求是否复杂等，一律开展采购需求调查。还有极少数采购人将采购需求调查委托给咨询机构后，对其缺乏监督管理，任由其操作，而部分咨询机构为了节省费用，由工作人员随意编一个需求调查结论，再请几个相关专家签字就算完成了。

——采购需求管理质量不高，导致采购风险增加。有些采购人对采购需求的排他性问题重视程度不够，在采购需求调查中所作出的相关重要或关键的技术参数具有排他性。对此，笔者认为，一是采购人故意为之，旨在“量身定做”；二是采购人对市场调查不深入，或相关论证专家专业性不强，对市场不够了解；三是某些领域的专业人士太少，导致采购需求很可能来自某一家供应商或少数专家，造成排他性较强、竞争不充分，未来还可能会产生较大的质疑、投诉风险。此外，采购需求指标（实质性条款）与评审因素的对接度把握不准，容易产生两个极端：如果必须满足的实质性条款太少，则会造成采购的产品与实际需求有较大偏差，采购人没有采购到自己真正需要的产品；如果必须满足的实质性条款太多，则会出现满足实质性要求的供应商不足法定数量，导致采购活动失败或增加废标的风险。

解决措施

采购需求管理是一项基础性工作，是做好采购工作的前提。因此，笔者认为，应采取有效措施，解决采购需求管理中存在的问题，更好地实现政府采购项目绩效目标。

——加强制度建设，出台《政府采购需求管理与风险控制实施细则》。采购需求管理的重要性不言而喻，因此，笔者建议，提高《办法》的管理层次，引起政府采购领域的高度重视；将《办法》修订为《政府采购需求管理与风险控制管理办法》，体现采购风险控制的重要性；出台《政府采购需求管理与风险控制实施细则》。具体需要细化的有以下七个方面：一是将采购需求管理作为主线，将预算编制、政策功能、生命周期、合同管理、风险控制、采购验收串在其中，使之一环扣一环，保证采购需求管理落地落实；二是进一步明确各类咨询、论证、问卷调查做法的具体步骤与要求；三是细化对论证专家选择、使用、监督管理等要求，保证论证调查的质量；四是完善采购项目全生命周期成本核算方法，引导采购人在采购需求管理中落实全生命周期成本理念；五是明确各类采购合同的使用模式；六是进一步明确采购风险因素，强化风险防范措施；七是出台采购需求调查委托代理服务费收取指导标准，解决现行服务费标准不一的问题。

——落实主体责任，强化采购单位内控机制建设。笔者认为，严格意义上来讲，政府采购活动旨在落实采购需求，因此，无论用什么语言来形容采购需求管理工作的重要性都不为过。笔者建议，一要进一步强化采购人的主体责任意识，提高对采购需求管理和风险控制重要性的认识；二要明确采购人在采购需求管理与风险控制工作中的岗位职责；三要细化采购单位各职能部门的职责，推动形成职责边界明确、权责清晰的内控机制。

——鼓励市场细分，促进采购需求调查市场规范。采购需求市场调查是一项专业性很强的工作，需要运用多个领域的知识，对大量数据进行科学分析。因此，笔者建议，鼓励市场细分，让专业的人做专业的事，从而促进采购需求调查市场的规范化发展，使政府采购需求调查起到了解市场、分析市场、预测市场的目的。

——运用信息技术，建立采购需求电子数据库。笔者认为，可以依托政府采购电子化平台，建立采购需求电子数据库，更好地管理采购需求和优化采购策略，从而提高采购流程的效率和准确性。通过采购需求电子数据库，可以快速查询所需的采购信息、产品规格、数量、价格以及供应商的信息等，再运用信息技术进行数据分析、自动生成调查报告，实现采购需求的自动化和标准化匹配。

——开展专业培训，提高相关人员的业务能力。笔者建议，加强对采购人、采购代理机构、咨询机构等关于采购需求调查与风险控制知识的培训，提高其开展采购需求调查与风险控制的能力和水平。同时，引入精准化的培训理念，因材施教，按需培训，着力提高相关工作人员的专业素质和业务能力，切实做到熟悉本职业务、掌握调查工作要点。

——加大对采购需求管理执行情况的监督检查。笔者建议，开展一次全面的采购需求管理执行情况的监督检查，从而摸清两年多来《办法》的实际落实情况，总结经验教训，进一步督促采购人认真履行采购需求管理与风险控制的主体责任。

［作者单位分别为中南财经政法大学中国政府采购研究所、采招云（湖北）信息科技有限公司］

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