政府采购法修订的亮点与思考

【开门修法 集思广益】

政府采购法修订的亮点与思考

■ 朱士龙 张逢祖

《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）再次向社会公开征求意见。既然是修法，笔者认为，一方面，要尊重原法，在保持与政府采购法的规范大体一致的前提下，尽量保持主要框架、结构、条款一致性；另一方面，要学习借鉴国际先进国家政府采购法律理念、规则、监督和管理方式，从实现国家的经济和社会发展政策目标出发，结合20多年来实施我国政府采购的实际，对政府采购法进行修改、调整、完善，形成一部既适应国际规则，又符合我国社会主义市场经济体系的现代政府采购法律制度。笔者对照现行政府采购法，对征求意见稿提出一些思考和建议。

政府采购参加人部分更加具体和明确。征求意见稿第二章政府采购参加人部分共计十二条，虽然与现行政府采购法第二章条数相同，但在内容上做了大幅度调整，将政府采购当事人调整为政府采购参加人，这不仅是名称上发生了变化，而且内容上更加具体，明确地规定了当事人就是采购人和供应商两方，其他参与的各方均为第三人，解决了多年来对当事人范围的界定问题。总体上看，政府采购参加人部分更加具体和明确。此外，笔者建议：一是除政府采购项目有特殊要求外，供应商的资格条件应以尽量降低供应商参与政府采购活动的门槛，鼓励其参与为宜。二是考虑不具有独立承担民事责任能力的非法人组织参加政府采购的资格条件，以及对“重大实质性违约”的边界界定等。三是对没有特殊要求的资格条件全部实行承诺制，进一步优化营商环境。四是考虑建立集中采购机构竞争机制，规范并推进集中采购机构之间，集中采购机构与社会代理机构之间开展有序竞争，以提高专业化代理水平和政府采购效率。

政府采购政策功能措施更加突出。征求意见稿第三章政府采购政策部分共计七条，是新增一章。现行政府采购法只在总则第九条规定了政府采购政策性功能，赋予政府采购实施宏观调控的职能，提出了政策取向，但没有具体措施。征求意见稿中将政府采购政策单独设章，并对政策落实确定了具体措施，这是落实《深化政府采购制度改革方案》精神强化政府采购政策功能措施的具体体现，意在进一步发挥政府采购的宏观调控作用，也符合国际上的通行做法。此外，笔者建议：一是做好政府采购政策与相关法律的衔接。政府采购政策涉及我国现行有效的法律十余部，这些法律作为政府采购法的特别法，对于其已有的特别规定，从其规定即可。二是将征求意见稿第二十四条第二款有关建立政府采购安全审查制度的内容放到“总则”更为适宜。三是考虑到国家政策的调整等，应当对政策调整变化情况设兜底条款，以确保新政策出台后即可施行，故笔者建议，将第三章“政府采购政策”首条修改为：“在政府采购活动中，有下列情形之一的，应当执行政府采购政策：（一）支持科技创新；（二）促进中小企业发展；（三）支持绿色发展；（四）扶持不发达地区和少数民族地区；（五）维护弱势群体利益；（六）国务院财政部门确定的其他政府采购政策。”

政府采购需求管理突出源头管控。征求意见稿第四章政府采购需求管理意在加强政府采购源头管理，建立起以采购需求为引领的全链条管理体系，形成根据需求特点选择采购方式和相应的评审制度、合同类型，进一步优化政府采购交易制度，确立“需求明确基础上竞争报价”“满足需求情况下低价中标”的公平竞争机制，解决政府采购活动重程序轻结果等问题。但是笔者认为，该章的重点应是规制需求制定和需求管理两项内容，包括采购需求定义、采购需求确定方法、采购估算价值与预算金额以及历史采购价格的关系、需求确定后的管理、采购需求公开时间及内容、采购需求变更等。另外，采购人内部控制制度应贯穿政府采购活动全过程。此外，考虑到法律的普遍性是对所有的情形加以调节和规范，对于重大科研、信息化采购，以及政府和社会资本合作等相对具体的政府采购项目，其政府采购需求进行单独规制有待考量。

政府采购方式与程序合二为一值得商榷。一是关于公开竞争、有限竞争条款。笔者认为，竞争充分与否不仅取决于供应商获得政府采购信息的对称度、招标采购方式适用条件、供应商参与度，而且与营商环境优劣等因素有密切的关联，不宜在法律上明确。二是从“创新采购”采购方式的适用情形、采购程序来看，其适用科技研发和产品创新，其规制的是订购和首购两个阶段程序，核心依然是竞争，是通过竞争性谈判的规定确定研发供应商，而且确定至少三个研发供应商，通过修订完善竞争性谈判采购方式即可解决，不宜作为政府采购法确认的采购方式。三是评审方法及适用中的最优质量法，其实质就是价格不作为评审因素的综合评分法，是综合评分法的一种特例。也就是说，当供应商报价相同时，按照质量或者技术因素的量化指标评审，质量好或者技术优的获得标的是必然，将其作为法定评审方法之一尚需研判。四是要围绕健全科学高效的交易机制对政府采购方式、政府采购程序进行修改、调整和完善，笔者建议保留“公开招标”和“邀请招标”两种采购方式，并在需求公开的前提下，简化政府采购程序。属于以公告形式邀请不特定供应商