【海口政府采购事件延伸探讨（五）—档案管理】政府采购文件如何归档

【海口政府采购事件延伸探讨（五）—档案管理】

编者按：在政府采购争议时有发生的情况下，作为采购活动的留痕和处理纠纷的客观依据，政府采购档案显得越发重要。然而，实践中政府采购档案管理却存在一些有待破解或完善的问题。比如，档案如何归档、保管，能否对外公开？围绕这些问题，本报记者采访了政府采购监管部门、采购单位、采购代理机构、档案主管部门等相关人士，对档案管理的各环节进行探讨。

政府采购文件如何归档

随着政府采购的发展，档案管理工作变得更加重要。图为工作人员正在整理档案。  摄影/余波

实习记者  戎素梅  张静远

“我们公司所收集、归档的项目文件不包括未中标供应商的投标文件啊，难道应该收录吗？”一位社会代理机构负责人疑惑地问记者。政府采购的项目档案究竟应包含哪些文件和资料？又该何时归档、怎样归档？

哪些资料该入档

《政府采购法》第42条规定，采购人、采购代理机构应妥善保存政府采购项目每项采购活动的采购文件，具体包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件等相关文件、资料。那么，这些采购文件是否属于档案的范畴？

“《政府采购法》第42条中所说的采购文件应属于档案。目前，各采购单位、代理机构都将这些文件归档保存，作为档案来对待。虽然《档案法》并未明确规定档案的定义，但在实践中被当作档案对待的文件就应受到《档案法》的约束。”北京齐致律师事务所律师马明德指出。

与马明德的观点不同，中国人民大学档案学教授王瑛伟认为，采购文件与政府采购项目档案是两个既有联系又有区别的概念，后者是前者中具有归档、保存价值的部分，不可将二者混为一谈，否则会犯“有文必档”的错误。如未中标响应人的投标书就属于招标文件，最好不要列入政府采购项目档案范畴。但是，为维护政府采购招标工作的公正、公平，在合同法律追诉期未结束前，这些文件应由采购人、采购代理机构暂时保存，不可随意处置。

记者咨询了河北省档案局和江苏省档案局的相关工作人员，他们则表示，政府采购过程中产生的所有文件和资料，均属于档案范畴。

据悉，目前已有部分省（市）制定了政府采购档案管理办法，如安徽、广东、福建、黑龙江、贵州、北京、重庆、天津、陕西、浙江等地，一些地级市也出台了本市政府采购档案管理办法。记者翻阅这些管理办法后发现，各地对应归档文件、资料的规定差别不大。概括而言，政府采购项目档案包括政府采购监督管理部门、采购人和采购代理机构在政府采购活动中形成的文字、图纸、图表、声像、纸质、磁盘、光盘等不同媒质载体的记录。具体则包括采购计划申报表、委托采购协议书、采购预算和资金构成、采购计划登记单、采购招标领导小组成员名单、投标文件正本及投标声明、开标一览表等各种文件、资料。关于未中标供应商的投标文件正本，一些地方规定，可将其作为资料、由采购代理机构从采购结束之日起保存2年或3年。

不过，在实际工作中，各地采购人和代理机构所归档的资料并不相同。

记者采访的5家集采机构中，大多都保管了政府采购项目的所有材料，有的还包含未中标供应商的投标文件正本。5家社会代理机构中，有的保存所有文件（包括未中标者的投标文件）的正本和副本，有的将正本交给采购人、自己保存光盘副本，有的只保存必须保存的、舍弃未中标者的投标文件。5家采购单位的做法也不尽相同。有关专家表示，这种混乱的归档情况，容易使人们质疑政府采购档案的完整性和规范性。因此，有必要明确哪些文件和资料应归档、哪些不必归档，这是做好档案管理工作的基本前提。

档案何时归

除对应归档文件、资料的理解不同外，各采购单位及代理机构的归档时间差别也较大。比如，多数受访单位在采购活动完成、资金支付后开始归档，在资料整理齐全、核实无误后，有的每季度向本单位档案室提交一次，有的每年提交一次，有的则每3年提交一次。

对此，某省政府采购中心负责人解释：“平时的采购项目并不是采购完成后立刻就能收集材料、整理归档的，因为采购人或代理机构有可能需查阅、使用某些文件；有的采购项目拖得时间比较长，可能后期会追加采购子项目，所以不能按时归档。”

“我们是在搜集、整理完所有的文件后才归档的，因此，归档时间可能会晚了些，但基本上不存在文件不完整、不规范甚至缺少关键材料的情况。”一位社会代理机构负责人告诉记者。

而相关文件是如何规定的？查阅部分省市已出台的政府采购档案管理办法不难发现，各地对归档时间要求不一，有的规定在政府采购合同签订后3个月内归档，有的规定在项目交付、验收完成后的1个月内归档，有的规定在采购项目验收后15日内归档，有的则未明确具体时间。为什么部分地区实际工作中的归档时间与管理办法规定的相差甚远？

“你所提到的政府采购档案管理办法，其实制定的时间比较早了，而且实际工作中的情况比较复杂，有一些不适宜的地方，所以我们基本上是灵活处理的。”某集采机构负责人对记者说，“我们希望上级有关部门尽快出台统一的政府采购档案管理办法，针对目前工作中的困难提出解决之道。”

档案怎样归

采访过程中，记者发现，对于归档标准及要求，各采购单位、代理机构的表述和理解较为一致。他们明确指出，政府采购档案的内容应符合要求，规范、统一；材料必须齐全、完整；必须为原件，不可以复印件替代；材料中的签名、印鉴手续需齐全等。在归档时，应按年度项目编号顺序组卷；卷内的档案材料按政府采购工作流程，参照《政府采购项目档案目录》的顺序排列。值得一提的是，一些采购单位和代理机构还制定了本单位的政府采购档案管理办法。

安徽省政府采购中心相关工作人员向记者介绍了他们的做法。“我们实行的是项目档案管理责任制，档案管理应做到‘两不漏、两及时、两方便’。即项目个数不遗漏、项目资料不遗漏；项目及时移交归档、材料不齐全及时补齐；方便查（借）阅，方便保管。”

据了解，在季度集中归档的基础上，安徽省政府采购中心每周由专人负责收集、整理项目档案，并对采购文件的归档设置多重关卡：采购活动完成后，由项目经办人整理、核对材料，填写项目档案移交表，保证归档材料的完整、真实；档案管理人员制作项目移交确认表，确保项目个数不遗漏；在整理过程中，仔细核对每份档案移交表，确认材料完整后再归档，不齐全立即找经办人限时补齐，确保资料不遗漏。层层把关下，该省采购中心的档案管理工作成绩喜人，自1998年中心成立以来的所有项目档案，均按年份、项目编号和档案卷宗号整齐归档、规范保存，累计约1.5万卷。

像安徽省政府采购中心这样在归档方面颇费心思的单位并不少见，河北、重庆、黑龙江等地的集采机构均是如此。而据了解，很多地方的政府采购监管部门都把档案管理情况作为年度考核的重要内容，每年抽查代理机构保存的档案，看其是否完整、规范，并对其打分，如黑龙江、重庆、天津、安徽、河北等地。这些措施使档案管理责任明确、有章可循，使归档及保管更为科学、规范。

【档案保存】

专家解答档案保存难题

难题1：政府采购档案管理无专职人员负责，也缺少档案学专业人士的指导。

王瑛伟（中国人民大学档案学教授）：解决问题的关键是各级人民政府按《档案法》的要求，将政府采购档案管理工作列入国民经济和社会发展规划及计划，保证此项工作进行所需的人力、财力和物力条件。同时，各级人民政府的档案行政管理部门应履行监督职责，强化对政府采购档案管理的督导和检查。作为利益相关者，监管部门、采购单位、代理机构对政府采购档案的管理均负有不容推辞的责任和义务，如监管部门负有指导权和监督权。

河北省档案局相关负责人：负责管理政府采购档案的单位可与档案局多沟通、多联系。比如，河北省省级政府采购中心就聘请了一位档案局的专家做顾问。

江苏省档案局相关负责人：档案局每年都有岗前培训，有需要的单位可参加相关培训，学习档案管理的相关知识，也可以聘请有经验的工作人员进行指导。

难题2： 档案积存过多、管理成本太大。

王瑛伟：这是近年来采购人、代理机构所面临的一个非常突出的问题。我认为原因有三：首先，政府采购项目文件的归档范围过宽，甚至“有文必档”，尤其是许多单位都将大量的、未中标的纸质投标书均作为政府采购项目档案保存。其次，缺乏按照业务价值、法律价值和历史查考价值等评价标准编制的政府采购项目档案保管期限表。最后，电子化文档管理制度和管理规范不够健全，尤其是投标文件的电子化工作滞后等。

解决该问题，首先当应细化管理，明确政府采购文件的归档范围，建立健全政府采购项目文件归档制度，编制切实可行的政府采购项目档案保管期限表。其次，要加速推进我国电子文件管理法规和相关政策的制定，增强政府采购项目文件和档案的电子化管理意识，降低管理成本，提高管理效益。

河北省档案局相关负责人：如果本单位确实存放不了，可向当地档案局申请寄存。按照国家规定，若档案不属于进馆范围，是可以寄存在档案局的。双方可以协调处理，各地档案局有义务帮助采购单位和代理机构保管档案。

江苏省档案局相关负责人：这些单位也可以考虑综合管理、分散存放，比如分散存放在各处室。（戎素梅  张静远）

【档案公开】

采购档案可否公之于众

实习记者  张静远 戎素梅

在政府采购实践中，采购人和采购代理机构碰到供应商或其他组织和个人要求查询采购档案的情况并不少见。特别是在争议发生后，供应商的这种要求更为强烈。那么，采购档案能对外公开、人人可查吗？

档案公开现状

实践中，采购人、集采机构与社会代理机构等在采购文件公开方面的态度不一、做法也不尽相同。

据记者调查了解，采购人单位的采购文件一般是按照档案相关法律法规的要求，“一年一归档”。归档之后的开放问题依照当地出台的档案管理规章制度或地方政府采购文件管理制度来处理。例如贵州省国税局，出于政务公开的要求，档案是允许外借的。“我们拿到办公室主任的签字后可以把档案借出去，但是目前从未有人前来借阅。一般档案借出情况都是我局财务处借出档案供纪检部门检查。”贵州省国税局相关负责人告诉记者。

而社会代理机构在面对外来借阅人员的借阅要求时则显得更加谨慎，往往以涉及商业机密为由予以拒绝。

集采机构也是如此，其所管理的政府采购档案一般不能随便借阅。需要借阅的人员必须经相关管理单位批准后、填写借阅单，才能调阅。据相关工作人员描述，在采购完成后，除非发生质疑、投诉，才会有人前来借阅档案材料，但这种情况非常少。一般情况下，只有监察部门和政府采购监管部门在年度检查考核时才会借阅。

是否能公开

藏于档案室的采购文件对于一些未中标的供应商而言显得有几分神秘。那么，供应商有资格一睹其容吗？又有哪些档案可以向社会公开呢？

北京齐致律师事务所律师马明德认为，应当依据相关法律法规来鉴定商业秘密的范畴，再决定开放与否。他向记者介绍了法律界定状况：《反不正当竞争法》规定了侵犯商业秘密的责任，而国家工商总局《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》作为部门规章又细化了商业秘密的范畴。按照其中的规定，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。

实践中，投标人送来的标书往往都是厚厚一大本，其中有的内容可能涉及商业机密，有的则不涉及。“是否可以考虑将不涉密的局部内容的复印件拿出来借阅？”江苏省国税局财务管理处处长杨晶建议说。对此，马明德表示此举尚无法律要求禁止，但是复印方如因把关不当而造成一定后果，需承担法律责任。

在专家看来，采购档案能否公开也涉及档案鉴定问题。中国人民大学档案学教授王瑛伟告诉记者，档案鉴定工作包括2项内容，一是归档鉴定，即档案是否有保存价值、确定是否将文件作为档案保存及保存时限；二是开放鉴定，即依据《保密法》、《档案法》以及部门规章、地方法规鉴定该文件是否可开放。前者由文件形成单位完成，后者由国家档案馆承担，“采购项目档案由于涉及面较广，不可一概而论，开放期也应具体事件具体分析。”

业内专家分析认为，综合来看，采购文件能不能公开、哪些能公开，涉及法律界定、操作规范、涉密内容处理等诸多问题。目前，各地通过各种尝试不断推动采购文件朝着透明公开的方向发展，供应商也会有越来越多的渠道了解采购真相，保护自己的合法权益。