盲目取消履约保证金会加剧政采风险

盲目取消履约保证金会加剧政采风险

■ 赵晔

提交政府采购履约保证金是指，政府采购过程中为了防止各种不确定性和风险以及考察中标单位是否有能力完成采购项目而进行的一种程序设定。在政府采购法中设置保证金是国际社会中的普遍做法，而我国政府采购法对政府采购履约保证金也做了明确规定。从我国政府采购实践来看，履约保证金制度在督促政府采购中标人履行合同、防范政府采购风险等方面发挥了重要的作用。

近期，伴随着“放管服”改革的不断深化，各地先后出台了取消政府采购履约保证金的政策，如深圳市在2019年8月停止收取履约保证金，四川省在2020年通过鼓励免收履约保证金应对疫情对企业的冲击，湖北省在今年2月发布通知停止收取政府采购履约保证金。取消履约保证金确实有其积极的一面，以湖北省为例，根据往年数据测算停止收取政府采购工程投标保证金和履约保证金后，每年可减轻相关企业资金占用负担近200亿元，这笔资金将有助于降低政府采购工程的制度性交易成本从而优化营商环境。但也要看到取消政府采购履约保证金的消极一面，“一刀切式”盲目取消履约保证金会加剧政府采购风险。

取消履约保证金须以拥有完善的政府采购信用体系为前提

政府采购信用体系是在公开、公正和公平的原则下，规范和约束供应商信用行为的监督管理机制。完善的政府采购信用体系能够严惩供应商违法违规行为，因此也是替代政府采购履约保证金的有效方法。我国自2016年以来，《关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》《关于做好政府采购有关信用主体标识码登记工作的通知》《关于在招标投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》相继发布，在此布局下我国政府采购信用体系开始建立。而政府采购全业务流程的电子化推进也为政府采购信用体系建设提供了技术支撑和数据支撑。由此，我国政府采购信用体系开始日趋完善，但在实践过程也依然存在着诸如信用法律缺失、指标体系不统一、信息共享困难、信息应用少、信用修复难等问题。同时，政府采购的信用体系建设还呈现出明显的区域差异。缴纳政府采购履约保证金的目的是为对供应商形成约束并保障其相应的权益，如果政府采购信用体系建设完善能够对供应商失信行为进行及时有效的惩戒，取消政府采购履约保证金是完全可行的。但在政府采购信用体系仍须完善的现阶段，盲目取消履约保证金必将带来诸多问题。因此，从长远来看履约保证金能否取消主要取决于政府采购信用体系的完善程度。未来要通过公开、共享和使用政府采购主体信用信息在整个社会建立起一个政府采购守信联合激励和失信联合惩戒机制，进而形成诚信者激励受益、失信者惩戒受限的良性信用软环境。同时，从技术手段上，通过大数据或区块链技术的应用建立跨部门的信用基础数据库，鼓励社会各界利用先进技术研究和推动政府采购信用体系的建设，以此为彻底取消政府采购履约保证金提供可能。

履约保证金制度仍是当前防范政府采购风险的重要手段

推动高质量发展是“十四五”经济社会发展的主题，高质量发展的目的是满足人民群众对美好生活的向往，而政府采购是政府通过购买公共产品满足人民群众需要的重要手段。因此，提升政府采购质量、防范采购风险是政府采购高质量发展的基本内涵和底线。由于政府采购涵盖了确定采购需求、编制采购计划、选择采购方式、实施采购程序、签订采购合同、政府采购履约、采购验收等诸多环节，因而，也存在如采购合同履约、监督管理等风险。特别是，采购合同的履约是其中最为关键的一环。如果出现供应商延迟交货、产品质量不符合合同要求等状况将直接影响采购结果和采购质量。在政府采购信用体系尚未全方位完善的当下，当供应商存在失信行为时，采购人可以通过不予退还、没收政府采购履约保证金等处罚措施，或弥补交易损失、或防范政府采购履约风险，把政府采购活动中存在的风险降到最低。

履约保证金的政策着力点重在规范

政府采购履约保证金作用的发挥应以制度的有效执行为基础。当前政府采购保证金制度的执行并没有十分规范，如在保证金的收取形式上，政府采购法实施条例中明确规定供应商应以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交保证金，但在实践中，采购人拒绝供应商以保函形式递交保证金的情况却十分常见。同时由于政府采购法实施条例中对于履约保证金的返还时间并没有明确的规定，加之其收退全流程监管难度大，部分地区确实存在着逾期不退还保证金，甚至出现资金挪用等现象，从而造成投标供应商资金积压等问题。因此，完善政府采购履约保证金政策要从规范执行角度入手。一方面，要优化保证金缴纳方式，允许甚至鼓励在招投标中以保函方式提交的履约保证金。另一方面，严格规范保证金管理，通过明确或缩减保证金的收取、退还期限给予解决；对于无正当理由却逾期不退还保证金导致供应商损失的，要通过收取资金占用费等方式给予投标供应商赔偿。

[作者系辽宁省委党校经济学教研部教授，文章系“兴辽英才计划”项目“新时代辽宁财政高质量发展研究”（XLYC1807200）阶段研究成果]

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