【海口政府采购事件延伸探讨（四）—综合评分法】综合评分法：评什么，怎么评

【海口政府采购事件延伸探讨（四）—综合评分法】

综合评分法：评什么，怎么评

本报记者 田冬梅 赵家旺实习记者 戎素梅

1、 为什么总见综合评分法？

日前，针对评标方法在实践操作中的使用以及相关难点，本报选取部分地区进行相关调研，调研结果显示，许多地区招标采购中使用综合评分法的项目占比达80%以上。是什么让综合评分法如此受宠？

“看碟下菜”

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（简称“18号令”）将货物服务招标采购的评标方法分为最低评标价法、综合评分法和性价比法3种。“不同的项目应采用与之相适应的评标方法”，接受记者采访的大部分业内人士都将使用综合评分法的原因归结于项目本身的要求。

“设置综合评分法，是因为在一些招标项目中，采购人选择供应商时，不能只考量单方面的价格因素，而是要综合考量供应商的商品质量、价格和售后服务等各方面的因素。”浙江省松阳县招标投标中心张志军分析认为，区别于最低评标价法而言，综合评分法是一种综合考量各种竞争因素的评标方法。对于一些较为复杂的非标准定制商品和非通用服务项目，在无需考虑是否可以取消一些冗余功能时，比较适合采用综合评分法。

“18号令出台后，综合评分法成为政府采购中普遍适用的评标方法，以此方法评标，出现高价中标的结果是比较常见的，尤其是某些有政策功能加分的采购项目，如环保、节能类产品的采购等。比如，满分以100分计算，投标人或许在价格方面有劣势，但这可能只占权值的30%，如果其他要素分值较高，也有可能总排名第一。”北京齐致律师事务所律师马明德解释说，“很多时候采购人考虑的并非价格，而是实力、技术、业绩等要素。若采用最低评标价法，过分强调价格，可能造成不良竞争，无法保证质量与服务，因此，多数情况下，采取综合评分法更为妥当。”

而在一线操作部门人员眼里，综合评分法也是一种比较科学合理而且适用的项目范围比较广泛的办法。内蒙古自治区敖汉旗政府采购中心李海江表示，使用综合评分法的目的就是使采购的货物质优价廉，与其他两种评标方法的区别就是加大了服务、业绩、信誉等比重，最大的好处是使所采购的货物能在质量和售后服务上有保证，不会出现低价抢标、质次价廉的后果。

适用范围应严格限定

18号令明确规定，最低评标价法适用于标准定制商品及通用服务项目。而对其他两种评标方法的适用条件并未明确规定。接受记者采访的政府采购部门表示，实践中IT设备、公务车、家具、服装、电梯、锅炉等货物类项目以及会议、汽车加油、维修、网络租赁、印刷、物业管理、物流运输等服务类项目都可能会采用综合评分法。

“不同的评标方法有不同的适用条件，不存在任何情况都最为合理和有效的评标办法。”南开大学法学院教授何红锋说，有些项目的评价因素无法全部客观化，必须依靠专家主观判断。但在政府采购活动中，综合评分法有被过多使用的嫌疑，应严格限定其适用范围及条件。

何红锋认为，首先，在采购人对采购物资、服务的要求不太明确或无法明确，且价格非主要因素的情况下，可使用综合评分法，如设计方案的招标。比如，当年国家大剧院的设计方案招标，其设计报价并不重要，选择一个好的方案，有可能花费多一倍的设计费，但长远的经济利益是更大的。

其次，综合评分法应适用于评价指标难以量化、无法定性的采购项目。如设计方案，其评价指标无法量化、采购人无法预知项目建成后的样貌，只能采用综合评分法。综合评分法的最大特点便是不看指标、由专家拍着脑袋做决定，这也是无奈之举。

2、 不比价格，比什么？

作为一种在实践中运用非常普遍的评标办法，综合评分法的特点是在评标时不单单只考虑价格因素，而是综合考虑价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务以及对招标文件的响应程度等方面的因素。那么，如何综合考量各种竞争因素，评标因素的选择和具体权重的设置究竟遵循着怎样的规则？

权重设置谁做主

评标办法一般都会在招标文件中进行明确的规定，具体包括该项目采用的评标方法、具体的评标因素及相关的分值。那么，具体到评标因素的选取及相关分值的设置，到底谁是决定者？

“视项目具体情况，由采购人确定。”何红锋认为应该由采购人做主。同时，他还特别指出，实践中由集采机构确定，从法律上讲就是采购人确定，因为代理机构的权利来自委托人。

“综合评分法的各项权重的设计，通常情况下是在编制招标文件的时候由招标人或者委托的代理机构，根据18号令和《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库［2007］2号文）规定的主要因素和价格评审计算方法进行设置，并通过专家论证审核。”山东兴联招标有限公司刘丽娜认为，评分因素的选择和权重的设置应该根据项目的复杂程度及货物的特殊性设置，并本着合理有效、公平公正、科学择优的原则，权衡利弊，合理确定权值的分布，避免报价分决定中标结果。

财库［2007］2号文明确规定：政府采购货物和服务项目采用综合评分法的，除执行统一价格标准的服务项目外，采购人或其委托的采购代理机构应当依法合理设置价格分值。记者在进行调研的过程中了解到，评分因素及权重的决定者除了采购人、执行机构以外，也有个别地区的政府采购监管部门通过出台办法的形式将综合评分法的具体权重予以固定。如，宁夏地区规定投标报价分值为60分、招标文件响应程度为20分、商务标响应情况为5分，技术标响应情况为15分、依法纳税、自主创新、类似业绩和售后服务均为5分，并细化了相应的评审标准。

价格能否“说了算”

18号令第52条规定，综合评分的主要因素是：价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度，以及相应的比重或者权值等。其中，采用综合评分法的，货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为30%至60%；服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为10%至30%。执行统一价格标准的服务项目，其价格不列为评分因素。那么，价格分值的权重如何设置？什么情况下，价格能“说了算”？

内蒙古自治区政府采购中心采购一处处长孙黎明认为，关键取决于分值如何设置。他认为，一般价格分在30分—40分之间，该项目是偏重于技术的分值设置，价格分在40分—50分，项目是价格和技术相对平衡的分值设置，当价格分达到50分—60分是偏重于价格的分值设置。一般情况，价格设置在30—35分，价格的决定因素较弱；价格设置在55—60分，基本上是价格说了算了。

“综合评分中任何因素都有可能影响中标，价格也是主要因素。”马明德表示，只有各投标人在其他条件大致相同时，价格分的重要性才会更加突出。

李海江也认为，一些货物类项目，价格因素占的比重较大，应该能够成为影响中标与否的关键。而服务类项目则相反，价格分占的比重较小，一般不会成为影响中标与否的关键。

宁夏回族自治区政府采购中心相关负责人表示，该地区根据监管部门出台的相关办法，价格占主导地位。通常情况下具有价格优势的供应商中标的概率较大。同时，对于个别价格分值在60分以下的项目，都要经过监管部门的严格审批。

接受记者采访的大部分执行机构人士认为，具体价格分值的权重究竟占多少，一般会根据项目的具体情况和采购人的合理需求予以综合考量。而且如果采用综合评分法评标，报价较高的供应商中标也是很常见的，那种认为“低价就得中标”的观点，是不全面的。

分值权重应合理设置

“综合评分法有其优势，也有其不足。”张志军认为，使用综合评分法实践中最容易出现问题的就是各种因素的权重设置不合理，使得根据该评审标准得出的结果并非是最佳选择。

马明德也表示出这样的一种担忧：使用综合评分法如何有效防止高价中标的情形？对此，他提出应该对具体项目进行深入研究论证，细化评分标准，防止专家自由裁量权过大。

“综合评分法的不足就是操作难度加大，评分因素种类及权重的设置是否合理是影响采购结果的关键，应在实践中不断去完善。”李海江认为，应该通过细化评分因素及合理设置权重强化综合评分法的有效、合理、最佳使用。

3、 如何约束专家打分的弹性？

“只有价格分是‘死‘的，而其他的评分项似乎都是‘活’的，具体给多少分儿，还不是专家拍脑袋决定。”对于综合评分法，个别投标人有时会发出这样的抱怨，而矛头则对准了评审专家的主观评分。

难以约束的“自由”

在某项目评标过程中，曾发生过这样戏剧性的一幕：评标专家询问采购人代表看中了哪一家的产品，随后便完全依照采购人的意愿进行打分。这虽是极个别的案例，但反映出了评审专家评标过程中存在的一些问题。

在政府采购项目的评标过程中，评审专家掌握着最终决定权，而《政府采购法》、18号令等相关法律法规只规定了其评审权利，未明确所应承担的责任，也未对专家的裁量权加以制约。这种权责不对等的状况有时可能会导致评审专家责任意识的淡漠。

而具体到实践层面，评审专家的行为也很难得到有效约束。“即使按照价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等方面设置了相当严格的评分标准，但是评标过程中，如果评审专家责任心不强，个人能力、素质较差，加之不可能在短时间内详阅每一投标人的投标文件，那就有可能会导致评标方法形同虚设的局面，评审专家只根据个人的认知能力或感情因素进行打分。”刘丽娜认为，评审专家的自由裁量权在实际工作中是比较普遍的，专家对出具的意见承担个人责任，这就决定了在评审工作中，专家有趋利避害的想法，再加上招标人、代理机构的暗示，这就使得专家打分并不客观。

如何限制“自由”

“在评标时，对投标文件编制质量优劣的认定很难量化成精确、具体的分数值，只能设定一个评分区间。因此，不给评审专家自由裁量权的想法是不现实的。”张志军认为，为防止专家滥用自由裁量权，在编制招标文件时，应尽量把专家的自由裁量权设定得更为合理、更为科学。

而对于如何约束和规范评审专家的自由裁量权，何红锋给出的“药方”是 “让能够客观化的因素客观化” 。马明德则认为，约束专家裁量权的关键是细化评分标准。此外，部分业内人士还建议，从政府采购提高资金使用效率的初衷入手，除评分标准尽可能客观、细化外，还应适当提高价格所占的权重。同时，应加强对评标过程的管理和监督。评标前，让评审专家明确自己的权利和义务；决标后，若出现质疑或投诉，专家应对自己的行为作出合理解释，包括解释自己打分的理由；专家也可在打分的同时出具打分的详细原因并存档，作为日后的备查依据。目前，很多政府采购项目的评标过程都实行音频、视频录像监督，这也是有效监督办法之一。