强化采购人主体责任“任重而道远”

强化采购人主体责任“任重而道远”

——依据当前落实采购人主体责任的现状及问题提出针对建议

■ 姜爱华 张鑫娜

政府采购制度是建设现代财政制度的重要内容，是全面深化改革的重要体现，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。而强化采购人主体责任则是建立现代政府采购制度的核心，更是当前深化政府采购制度改革的抓手和核心。

本文将重点讨论当前我国政府采购领域落实采购人主体责任改革的现状与采购人主体责任落实中遇到的突出问题，并围绕强化采购人主体责任提出相应的建议。

政府采购领域落实采购人主体责任的现状

采购人主体责任是指在采购过程中，由采购人作为工作责任的直接承担者和任务的具体落实者，对采购工作负有主要责任，包括依法组织采购活动、承担采购经济结果等。当前我国在政府采购制度改革中加强采购人主体责任的政策导向显著，实践中中央与地方财政部门日益重视采购人主体责任的落实。

中央层面，2016年的《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（以下简称《内控管理指导意见》）从内部控制管理方面进一步强化采购人在政府采购活动内控管理中的主体责任，健全采购人的内部决策机制和内部审核制度，促进政府采购提质增效；2017年的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）强调采购人权责需要对等，从采购人的自行招标权限、对供应商资格资质的确定、对投标人的资格审查、采购需求的确定、对现场保密责任的评标等五方面扩大采购人的权限与责任。2018年的《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）明确深化政府采购制度改革要坚持问题导向，以强化采购人主体责任为主要改革内容之一，加快形成以采购主体职责清晰为特征之一的现代政府采购制度。

地方层面，我国多地相继出台政策文件落实采购人主体责任，如2019年1月北京市出台了《北京市财政局关于全面推进我市政府采购制度改革 上线新版政府采购管理服务平台的通知》，明确各预算单位是政府采购全流程的执行主体。在统筹利用财政资金、合理确定采购需求、公开透明执行采购、主动有效化解社会矛盾等方面，负有主体责任，是政府采购第一责任人。合同公告、履约验收等环节，是各预算单位履行政府采购主体责任的重要体现。同年4月深圳市出台了《深圳市本级采购人政府采购工作责任制管理办法》，规定了采购人的7项职责，包括建立健全本单位政府采购管理制度和工作流程；编制政府采购计划并实施；提出政府采购需求并确认采购文件；确定中标或者成交供应商，签订政府采购合同并履行验收、结算、付款以及合同约定的其他义务；负责政府采购信息统计、档案管理和绩效评价；负责询问与质疑的答复，协助市级财政部门进行投诉处理工作；其他职责。同年11月，山西省出台了《关于强化和夯实采购人主体责任，建立新型采购人制度的通知》，强调了采购人的10项职责：建立健全政府采购内部管理制度和工作流程规范；编制政府采购预算和政府采购实施计划；提出采购需求并确认采购文件；组织或参与采购评审活动并确认采购结果；签订政府采购合同并履行验收、结算、付款以及合同约定的其他义务；负责解决政府采购纠纷，核查和答复政府采购询问、质疑，协助和配合财政监管部门做好政府采购投诉处理等行政裁决工作等。2020年3月，广西发布了《广西深化政府采购制度改革工作方案》，明确强化采购人5个方面的主体责任，包括采购需求制定、履约情况验收、内控机制建设、政策功能落实、采购信息公开。可见，《深改方案》后我国省级层面陆续出台了关于落实采购人主体责任的相关文件，这些文件中均明确采购人（预算单位）是政府采购的责任主体，并力图对采购人主体责任的具体内容进行规定。其中，共同规定的主体责任内容与国家政策导向保持一致，主要涉及采购需求管理、内部控制建设、政策功能落实、履约验收情况、信息公开力度等方面。同时，部分地区根据本地区的实际情况与地区特点强调或补充规定了采购人的其他主体责任，如北京市以预算单位为采购主体，强调其在主动有效化解社会矛盾的主体责任；山西立足事后政府采购项目的满意度与数据完整性出发，对采购人在事后可能发生投诉处理及采购项目档案管理工作进行主体责任落实。

采购人主体责任落实中的突出问题

第一，法律法规有待进一步健全。完善的顶层设计是落实采购人主体责任的制度基础。我国政府采购的立法进程相对较快，在近20年的探索中我国目前已初步建立起相对完善的政府采购法律制度框架，但是当前我国在落实采购人主体责任方面的部分相关法律法规仍不够清晰。如政府采购法实施条例在明确采购机构性质规定中对采购人的主体责任进一步明确强化，但政府采购法第十八条对集中采购的规定一定程度上分散了采购人的权力，因而现实中容易出现采购人权责关系不匹配的现象，这从根本上阻碍采购人主体责任落实的进程。

第二，主体意愿有待进一步引领。采购人的主体意愿是落实采购人主体责任的内在驱动。一方面在改革进程中监管强度的变化，会间接影响部分采购人承担主体责任的主观意愿，当监管强度提高时，采购人从自身出发，降低承担主体责任的犯错风险，这反映出我国采购人主体意识淡薄的问题；另一方面，采购人存在价值取向体现不充分的问题。政府采购法主要强调供应商注重公开公平的采购程序，强化公开招标、资金节约等方面的市场价值取向的同时，弱化了采购人采购需求和采购结果物有所值的实现、政府公共服务价值取向的增强。尽管，近年来政府采购的政策信号和学术研究重点逐步从市场价值优先转向公共价值优先，但实际实施政府采购时，采购人的价值取向未能做到同步改变。

第三，采购预算编制有待进一步优化。采购预算编制是落实采购人主体责任的行动依据。当前政府采购预算编制是否做到科学完备仍有待思考，一方面，制定科学合理的政府采购需求本身存在一定难度；另一方面，前期政府采购预算编制受采购人员专业素质影响较大，而采购人员普遍存在缺少专业知识、专业能力有限的问题。部分采购人员在未进行市场调研、科学认证的准备下，政府采购预算的制定易受采购人主观因素影响，从而加剧采购过程中前期预算与后期实际采购脱节情况发生的可能。

第四，采购内控制度有待进一步完善。健全的内部控制制度是落实采购人主体责任的基本要求，这是从中央到地方各类法规中均对政府采购内控制度有所规定的重要原因。政策上力图强化内部控制意识，但现实结果未必与之相符：一方面，采购人内部控制制度多停留于书面，个人内控意识不强，仅把内部控制作为上下级管理的手段，照搬照抄，缺少内部控制制度的动态调整；另一方面，采购人员素质不高，部分单位在安排政府采购活动中缺少专职采购人员，仅仅依靠调用的临时人员采购，显然无法保证采购人员自身的专业素质。不熟悉政府采购方面的法律、法规、流程、程序等要求的采购人员从事政府采购工作，会大大降低工作、办事效率。

第五，履约验收能力有待进一步提高。履约验收责任是采购人主体责任的重要工作，政府采购成果是政府采购验收能力水平直接反映，更是采购后期环节中采购人主体责任落实的重要依据。但现实中采购人重视前期采购、轻视验收管理的状况较为普遍，究其原因在于，一是专业能力上，后期验收过程中必要的专业人员、专业手段或设备存在缺失，导致政府采购成果缺少科学合理的评判；二是在制度设计上，缺少必要的管理制度来履行履约验收职责，造成后期采购成果没有与之相应完善的管理体系。后期验收能力的不足会直接影响政府采购效率，采购质量无法得到保障。

现阶段强化采购人主体责任的五点建议

第一，健全相关法律法规，为采购人落实主体责任提供法律支撑。强化采购人主体责任是深化政府采购制度改革的核心，完善相关法律法规是强化采购人主体责任的根本要求。为推动改革目标的实现，应健全相关法律法规，重点在于，按照权责对等原则，以法规形式在制定采购需求、选择采购方式、组成评审专家组、确定采购结果、签订合同类型等方面明晰采购人的权利与责任。形成激励约束机制，在遵循“谁采购，谁负责”原则下，以法律形式赋予采购人与之匹配的权力，真正夯实采购人的主体责任。

第二，明确主体价值导向，为采购人落实主体责任提供内在动力。采购人的主观意识直接影响后续政府采购活动的开展，因此针对采购人主体意愿出现偏差的问题，一是以行为准则方式规范采购人行为，明确采购人的责任与义务，可借鉴国际经验，加强采购人终身责任制以加强对采购人行为监督力度；二是丰富宣传方式，引导采购人树立主体价值导向意识，积极向当前改革方向靠拢，发挥主观能动性，从采购的“好”向采购的“值”转变，提高结果导向意识。

第三，优化采购预算编制，为采购人落实主体责任提供前期依据。采购预算编制由采购人负责，是采购前期采购人落实主体责任的重点环节，而政府需求是预算的制定的行动指南，需求编制是采购预算编制重要组成部分，因此优化预算编制应始终坚持从政府实际需求出发。一方面需要采购人切实承担起采购需求制定、审核、把关等政府采购编制的实际工作；另一方面采购人需要提升自身队伍的专业化水平：充分做好前期市场调研工作，如利用网站、报刊、自媒体等方式、问卷形式进行信息收集；召开专家评审会议，合理发挥专家在评审中的作用；定期开展业务培训等。做到以政府实际需求为导向，优化政府采购预算编制，确保其科学性与合理性。

第四，完善内控管理制度，为采购人落实主体责任提供行为规范。加强采购人内部控制制度建设，更好实现采购人主体责任的落实。在遵循《内控管理指导意见》要求外，还应从单位实际情况出发，设置动态内部管理机制，明确管理重点，增强内部控制执行能力；在政府内控制度中设立政府专职的经办人和领导岗位，责任落实到个人，强化单位负责人的主体地位，形成激励相容的执行体系，以满足采购人在选择评审专家、落实采购政策、公开采购信息等重点环节的内部控制。

第五，强化结果验收考核，为采购人落实主体责任提供事后保证。采购结果的验收考核事关财政支出绩效评价，也是保证采购人在后期落实主体责任的重要方式，因此需要强化政府采购履约验收考核：一是邀请专业人员、引进专业设备，运用专业手段，以科学绩效目标为核心构建包括成本核算、过程合法、政策落实、使用满意度等诸多方面的多维度绩效评价，形成科学完整的指标评价体系；二是严格规范履约制度，重点考察集中采购、协议供货等政府采购的履约验收成果，同时采取产品抽查、排名公示等方法，形成优胜劣汰的管理机制。确保政府采购科学、合理、高效的同时，夯实采购人主体责任，加快推进政府采购改革进程。

（本文作者姜爱华系中央财经大学财政税务学院教授，张鑫娜系中央财经大学2020级财政学专业博士生）

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