【海口政府采购事件延伸探讨（二）—资质审查】谁应对供应商验明“真身”

【海口政府采购事件延伸探讨（二）—资质审查】

谁应对供应商验明“真身”

业内大讨论

参与嘉宾：

何红锋   南开大学法学院教授

魏承玉   湖北省财政厅政府采购管理处处长

宋宝泉   安徽省财政厅政府采购监管处处长

张旭东   浙江省财政厅政府采购监督管理处

华静娴   江苏省无锡市财政局政府采购处处长

朱   志   黑龙江省黑河市财政局政府采购管理办公室主任

马晓明   黑龙江省政府采购中心副主任

王跃进   山西省省级政府采购中心副主任

李   平   陕西省商洛市政府采购中心副主任

张志军   浙江省松阳县招标投标中心

胡   杰   中招国际招标公司副总经理、高级工程师

主持人：  实习记者  贾璐    本报记者  邢晓丹 赵家旺

在政府采购招标采购项目实施过程中，由供应商资质审查问题引发的争议并不少见，这也使资质审查显得更加重要。那么，资质审查的主体是谁？如果出现过错，由谁来承担责任？又该如何完善对供应商的资质审查？《中国政府采购报》特邀业内有关人士，对这些问题进行探讨。

1、 资质审查该由谁来做

主持人：对于供应商资质的审查，首先涉及的是审查主体的问题，请问各位嘉宾，究竟该由谁来审查，是评标委员会？采购人？还是采购代理机构或者其他方？

何红锋：资质审查工作只能由评标专家来做，其他方来做都没有法律依据。但是实际上很多地方是政府采购代理机构来做。个人认为，归给政府采购代理机构来做，会好一点。因为，很多专家是技术型专家，对于政府采购相关的政策法规不是很了解，进行资质审核的时候，往往会出问题。而且一旦出问题，评标委员会不是法律主体，没有办法承担法律责任，要是追究专家的责任，也存在着专家是根据自身专业知识和能力而判断的理由，所以不好追究。

胡杰：根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（简称“18号令”）规定，对供应商的资质审核，是评标的一部分，只能由评标委员会来执行。代理机构在项目进行过程中进行资格预审，是没有法律依据的。如果是公开招标，代理机构在发售采购文件时审核供应商资质，对于资质不够的供应商不予出售采购文件，这种做法是不妥当的。如果供应商提起质疑和投诉，代理机构将处于劣势。因为根据法律规定，公开招标的信息，大家都有权获取。

张旭东：《政府采购法》规定的资格审查主体是采购人，当然也包括其授权代理项目的采购代理机构，但18号令把代表采购人担任具体评标事务（包括供应商资格审查责任）的权责赋予了评标委员会。据我个人了解，实践中采取由评标委员会进行资质审查的地方较多。

张志军：我认为，供应商资质审查主体除了采购人、评标委员会外，还可以是采购代理机构。如果聘请了公证机构，公证机构也可以是资质审查的主体，因为《公证法》第28条规定：“公证机构办理公证，应当根据不同公证事项的办证规则，分别审查下列事项：（一）当事人的身份、申请办理该项公证的资格以及相应的权利……”

当然，如果招标文件有相关规定，而且招标活动已经进入评标环节，那资格审查应该由评标委员会来承担。一则符合法律法规和招标文件的规定。二则有利于评审专家对投标人进行综合评审，得出更为客观的结论。

2、 由专家审查有哪些缺陷

主持人：众位嘉宾对评标委员会应负的审查责任都没有异议。但在实践中，评标委员会对供应商资格审查是否存在局限？易引发哪些问题？

胡杰：评标委员会只是形式上的审核，查看供应商提供的材料是否满足招标文件的各种要求。但是评标委员会辨别不了这些资质材料的真伪，也没有义务去辨别真伪。如果我们的制度是立足在供应商都造假的基础上，那么这项制度就没办法发展了。但是不排除会有供应商造假。

张旭东：评标委员会审查供应商资质，其利在于独立性和公正性；其弊在于：一是精力分散。评标时间本来有限，不宜把大量时间用于资格审查。二是专业错位。专家专在技术，而资格审查中一些常遇到的问题，比如资质造假、分公司能否投标等等，许多是法律问题，不是专家的强项。三是因评标委员会的临时性而导致的不统一性。对于同一问题、同一情况，不同的评标委员会成员会有不同的标准和认定结果。

张志军：由于评审专家一般都是经济、技术或者法律方面的专家，知识结构上会有一些局限，如发生资质造假等问题，很多评审专家就不太擅长甄别。在招标过程中，由专家误判导致的结果影响深远，造成的损失也很难估量。

王跃进：对于评审专家来说，供应商具备的通用资格比较好审，但特别资格因各省标准不一，颁发部门不一，比较难审。

李平：我认为，评审实践中存在的问题是招标文件对供应商资质审查的评审权责规定是否清晰以及因时间仓促而使得评审专家在审核中出现粗略、不细致的问题。

马晓明：目前，涉及供应商资质的各部门间还未实现信息共享，加之评标委员会能力有限，很难将审查落到实处。而且有时候一些要求表述含糊其辞，比如 “有良好的纳税记录”，怎样就算“良好”？依据是什么？这些都无一定之规。

华静娴：评审专家只能对招标文件作书面审查，而不作实质性审查。在目前中国的诚信体系尚未建立，各地区、各部门监管信息尚处于孤岛的现状下，这种被动的、无奈的情形是很难改变的。

3、 过错责任由谁承担

主持人：在实践中，由资质审查问题引发的争议并不少见。那么，资质审查出现问题，该由谁来负责？

宋宝泉：安徽对于供应商的资格审核工作包括两部分。初审由政府采购代理机构进行，符合要求了才能出售采购文件；二审由评标委员会在评标过程中进行。因此，如果资格审核环节出现了漏洞，以至于影响到采购项目后期的结果，那么代理机构和评标委员会都有责任。

胡杰：由于资质审核的问题造成后期出现投诉质疑，如果是供应商造假，那么供应商承担责任，如果是评标委员会审核不严，那么评标委员会承担责任。

张旭东：至于最终谁承担主要责任，那要分是什么责任。我个人将其概括为对外责任和对内责任。对外，评标委员会不是独立主体，如果供应商对资质审查问题提起质疑投诉，评标委员会不是被投诉人，项目的最终结果也与其无关，因此，评标委员会对外不承担责任。对内，当然具体谁负责审查，就应由谁负责任。

张志军：对于评审错误，目前法律规定评标专家承担个人责任，我认为这个定性是确切的。需要引起注意的是，评审专家应该对参与评审的项目终身负责。在项目生命周期内，如果是评审过错引发的问题，在理论上讲，可以对专家个人进行追责。

魏承玉：如果采购人在评标前已经组织了资格审查，评标委员会再对供应商进行资格审查，实际上是一个复核。如果采购人在评标前没有组织资格审查，评标委员会对供应商的资格审查则是重要任务。评标委员会在对供应商进行资格审查时应主要审查：供应商资格有法律效力、与招标文件相符。如果存在供应商资质造假，评标委员会发现了的，应直接处理。评标委员会没有发现的，评标委员会不承担责任。如果以后发现了供应商资质造假，其责任应由供应商承担。

4、 采购人可以袖手旁观吗

主持人：《政府采购法》第23条规定，采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。该如何理解这种规定？

魏承玉：“可以”的意思，就是需不需要对供应商进行资格审查，由采购人决定。

最大的问题是，采购人有时会以通过供应商资格审查，来排除他们不想要的供应商，或设置歧视性的资格条件来排除他们不想要的供应商。

华静娴：我认为，是出于对中小企业不得设置限制性条款的考虑，才使用了“可以”一词。

马晓明：我认为，该条规定是指如果某项目涉及到一些特殊的资质要求，那么采购人可以要求供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并写到标书中。

王跃进：采购人代表是评标委员会成员，应参照18号令的规定，与其他评标委员会成员一致看待。

朱志：因为按《政府采购法》第22条的要求，在实际采购过程中，采购人有可能有特殊的采购要求，该条规定可能主要指在报名时对供应商的资格进行审查。

张志军：“可以”是一种授权，表明法律授权采购人有这方面的权利，一般用在授权性规定上；“应当、必须”等规定，则一般用在关于法律义务的规定上，要求相对方应当履行哪些义务。

法律赋予了采购人对供应商有进行资质审查的权利，采购人作为采购项目的责任主体，应当充分行使好自己的权利，维护自己的合法权益。如果放弃这方面的权利，则是一种不太负责的想法和做法。

5、 集采机构是在代人受过吗

主持人：当因资质审查问题引发后期的争议后，社会上总是把矛头对准采购代理机构。但目前相关法律并未对采购代理机构的相关职责作出明确规定。那么，该如何看待这一问题？

张志军：《政府采购法》规定，集采机构是代理机构。也就是说，集采机构在操作采购项目时，和采购人之间构成法定代理关系。作为法定代理关系，集采机构有义务行使采购人享有的相应权利，以维护采购人的合法权益的。从这个意义上说，集采机构有审查供应商资质的权利和责任。

华静娴：目前尚无相关法律规定，但不排除今后可以负有审查责任。比如，对一般性资质审查可以交由招标代理机构去做初步审查，以提高评审效率。

李平：既然采购人委托集采机构进行采购，那么集采机构就自然拥有了采购人的一些权利，而采购人是可以介入供应商资质审核的。

王跃进：我认为集采机构应主动提供服务，在供应商获取采购文件之前，查验供应商是否具有各类资质；在建立供应商库时也应对供应商进行资格审查。

主持人：那如何看待社会上把问题全部归咎于集采机构的现象？

张志军：集采机构应当承担相应部分的责任，但把所有的责任都归咎于集采机构，是不客观的。

朱志：这跟目前采购人、集采机构及采购管理部门分工不细、责任不清有关。

王跃进：集采机构作为政府采购的一扇窗口，已经习惯了随时被推到风口浪尖的状况，对此我们只能加大主动宣传力度，尽量减少社会误读。

马晓明：集采机构处于很尴尬的位置，因法律没有赋予相关权利，所以将工作做“到位”而不“越位”很难把握。比如，有一次专家在评标结束后发现中标供应商资质造假，集采机构就申请了废标处理。但是监管部门认为，评审专家对供应商资质的审查在开评标环节就已完成，法律未赋予专家在后续环节中纠错的权利，碰到这种情况必须有人举报才可以废标。

6、 完善资质审查要做什么

主持人：实践中的发生的一些问题表明，资质审查还有许多工作可以做。该从何处入手完善 资质审查？宋宝泉：目前安徽省正在筹备建设供应商库，只有入库的供应商才能参加政府采购。但是不会对没有入库的专家形成歧视。只要未入库供应商提供纸质的申报材料，即可参加本次项目的投标。后期再对入库手续进行补办，以便参加下次的政府采购活动。同时，对于供应商资质的真伪问题，我们正在积极协调与本省工商等部门联网，协调资源，保证供应商给资质审核工作的开展。

华静娴：应加快建设企业诚信体系，制定政府采购供应商监管办法和处理处罚实施细则，加大供应商违法违规行为成本。

王跃进：一是要规范特殊资质颁发、认定。二是在组织开评标过程中，主持人介绍采购背景时，应详细介绍采购需求的功能、应用环境等涉及的各种供应商需具备的资质。

张志军：如果招标文件规定，由评标委员会具体负责供应商资质的审查活动，那么在组建评标委员会时，就应当充分考虑专家的组成结构，比如可以考虑引进工商系统的从业人员，这样可能有助于评标委员会更好地履行职责。

胡杰：社会公众的监督包括参加项目的其他供应商、媒体和公众等等，要充分利用公众的监督力量。当供应商造假行为被社会公众发现后，监管部门要及时跟进、大力重罚，提高企业造假成本，这才是杜绝企业提供假资质的途径。

主持人：从各位的发言中，可以总结出，完善供应商资质的审查，需要多方共同做出努力。感谢各位的精彩发言。

不合格企业缘何能突破资质审查关

本报记者 邢晓丹

项目结束后经其他供应商质疑，发现中标供应商在基本资质要求上存在缺陷；采购合同签订后，履约过程中发现中标供应商没有能力顺利履约……这些现象虽然并不常见，但影响了政府采购的阳光形象。令人质疑的是，在政府采购严格的制度保障下，不合格企业为何有时能轻松突破资质审核关呢？

评标委员会只是形式上的审核

根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第54条规定，评标应当遵循的工作程序，首先就是投标文件的初审，初审分为资格性检查和符合性检查。评审专家作为评标过程中的关键一环，责无旁贷应把好审核关口，可如何会有漏网之鱼呢？

“评标委员会只根据投标文件本身的内容进行评审，而不寻求外部证据。”类似的规定在政府采购招标文件中并不少见。中招国际招标公司副总经理、高级工程师胡杰告诉记者，评标委员会对投标供应商资格上的审核，是形式上的审核，主要是看供应商提供的材料是否满足招标文件的各种要求。但是评标委员会辨别不了这些资质材料的真伪，也没有义务去辨别真伪。

对此，南开大学教授何红峰也表示，评标委员会审核的只能是供应商提供过来的材料。如果是供应商存在造假行为，那就属于社会诚信的问题。就政府采购工作来说，任何一方都没有义务和能力去核实这些材料的真伪。

此外，胡杰表示，评审专家审核供应商资质的效果，还与采购文件的叙述有很大的关系。他给记者讲述了自己经历的一个项目，招标文件在对供应商的要求中只写到要符合《政府采购法》第22条的规定，连该条中具体是怎么要求的都没有详细列举。“对于这种项目，供应商在投标函中只需说明自己符合规定即可，评审专家在审核的时候也无从下手，因为采购文件中就是这样写的。”胡杰说，“但是如果在招标文件中详细地要求了供应商应该具有哪些资质、投标时要提供哪些证明，那供应商就必须要提供，而且由评标委员会进行一一审核。”

除了这些因素外，浙江省财政厅政府采购监督管理处张旭东认为，评审委员会在审查供应商资质时，还面临着专业知识和能力错位的问题，专家的技术强项与资格审查所要求的知识和能力并不匹配。

审核不严责任难追究

评审专家审核难辨资质真伪，那么一旦审核出现问题，该如何追究责任呢？

“在法律上看，评标委员会不是法律主体，没有办法承担法律责任。”何红峰说，“要是追究专家个人的责任，会出现专家辩称是由于自身专业知识和能力而判断的，所以不好追究责任。”

张旭东认为，谁来承担责任，首先要区分是什么责任。对外，评标委员会不是独立主体，如果供应商对资质审查问题提起质疑投诉，评标委员会不是被投诉人，项目的最终结果也与其无关，不承担责任；对内，具体谁负责审查，当然应由谁负责任。

 “实际上，责任难以追究，客观上导致了评标专家漠视自身职责，评标流于形式、走过场的现象。”某省政府采购中心负责人告诉记者，评审专家责权的不对等，加上职业道德规范的缺乏，给评标环节埋下了很大的隐患，供应商资质审查错误只不过是其中很小的一部分。

采购人和代理机构的审核权尚待明确

评审专家在审核供应商资质上存在局限性，那么，除了评审专家之外，采购人和采购代理机构该如何把好资质审核关呢？

《政府采购法》第23条规定，采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。但对于“可以”一词，业内人士的共识是，这是一种授权，表明法律授权采购人有这方面的权利，而需不需要对供应商进行资格审查，完全由采购人决定。这也意味着，如果采购人不对供应商进行资格审查，那么采购人的资质审核关便形同虚设。

相较之下，实践中采购代理机构在供应商资格审查方面扮演了更为重要的角色。记者了解到，目前许多地区的采购代理机构都介入了其中。

比如，安徽等地目前采用两审的方式，即发售采购文件的时候，政府采购代理机构要对供应商的资质进行预审，只有供应商的基本资质满足要求之后，才能获取采购文件。随后在评标过程中，评标委员会还要对供应商的资质进行更加详细和专业的审核。

采购代理机构参与资质审核的做法尽管缺乏法律法规的明确依据，但也得到了部分专家的肯定。何红峰表示，很多专家是技术型专家，对于政府采购相关的政策法规不是很了解，进行资质审核的时候，往往会发生问题。而目前很多地方都是政府采购代理机构来做供应商的资格预审工作，取得了很好的效果。

然而，问题在于，实践中还有相当一部分采购代理机构并没有真正参与到供应商资格审核中，因此，这些代理机构难免会成为不合格供应商可以轻松突破的形式上的关口。