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“放管服”背景下高校采购制度设计探索与实践

栏目: 高校采购,电子报 时间:2021-01-28 18:48:20 发布:管理员 分享到:
【摘要】

“放管服”背景下高校采购制度设计探索与实践

——以华南理工大学采购管理制度改革为例进行分析

■ 王飞雁 黄璐

近年来,国家针对政府采购活动中关于政府和市场关系的新定位、推进依法行政的新任务、落实“放管服”改革的新举措等作出了一系列重大决策部署,颁布了《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施》等文件,高校能否适应采购制度改革的要求,强化采购人主体责任,把握好采购管理各环节的风险防控,进一步完善交易规则和监管措施,做到“宽而有据、放而不流”,已成为亟须思考的问题。

当前,高校采购管理工作中普遍存在以下问题:国家政策调整快、校内制度难适应;采购运行机制不够顺畅,重程序、轻结果的情况仍然存在;未有效落实采购人主体责任。如何充分利用国家政策,落实“放管服”要求,解决“放不下、接不住”的问题,清除“痛点”“堵点”,提升采购效率和效果,不少高校都做了有益的探索和实践。华南理工大学(以下简称“华工”)两年来经过认真思考、反复调研,于20209月正式实施新的采购管理办法和相关实施细则,目前反响良好,采购效率和效果均得到明显提升。

华工采购管理存在的部分问题

华工于2016年修订实施的采购管理办法尽管在当时具有一定超前性,但由于政府采购法规政策更新较多,规定变化较大,原采购管理办法在现有制度框架下存在一些不适应,甚至不一致的地方。第一,职责划分不够明确,未定义采购人及相关职能部门在采购工作中的职责,存在执行过程中的真空地带或重叠现象,导致采购工作不够顺畅、采购监管不够到位。第二,对采购用户、采购需求的要求不具体,国家对科研仪器设备采购评审专家的确定方式已改为可自行选择,评审专家的条件也做了修改,但我校办法未做相应订正。第三,个别采购项目的程序不够规范,比如单一来源程序不明确、操作性不强,导致采购过程中容易出现走偏、走斜的现象,廉政风险随之提高。第四,结果导向重视不够,比如政府采购限额标准以下的采购项目公告时间过长,程序操作的灵活性不足,影响采购效率。第五,没有建立与采购结果相关的管理规定,导致采购结果与后期履约情况存在一定的脱节,影响采购质量。第六,存在制度条款的“真空地带”,比如无“科研仪器设备”的定义,对不符合单一来源采购的其他特殊情形采购事项缺乏相关规定,政府采购限额标准以下的采购项目缺乏对供应商的监督细则等。

为了解决上述问题,近年来华工进行了一系列探索,逐步建立健全了一整套采购管理制度,出台了《华南理工大学采购管理办法》(以下简称《办法》)、《华南理工大学政府采购分散限额标准以下采购实施细则》《华南理工大学网上竞价采购实施细则》。制度运行至今反映良好,采购效率和效果均得到明显提升。

新采购制度的设计思路和具体做法

华工历时两年时间,经过反复调研,确定了以《办法》作为学校采购管理的总章程。《办法》以合理、规范、绝不越过现有政府采购法律法规红线为原则,适用于本校的所有采购项目。《办法》对政府采购限额标准以上的采购项目作出具体规定,特别强调了规范性。政府采购限额标准以下的采购项目,由于国家给了高校更多的自主权,在杜绝腐败风险、符合内控要求的前提下,华工制定了《华南理工大学政府采购分散限额标准以下采购实施细则》《华南理工大学网上竞价采购实施细则》。通过以上制度的出台和落实,华工采购管理在多领域得到改善。

强化采购人主体责任,各部门职责更加明确。华工采购工作目前实行分级分类管理,由领导机构、执行机构、业务管理部门、使用部门共同实施。按照国家相关要求,成立了政府采购与招标投标工作领导小组,由主管学校采购工作的校领导任组长,学校办公室、校工会、实验室与设备管理处、财务处、基建处、资产管理处、后勤处和招标中心等部门负责人组成,接受审计处、纪监办公室监督。招标中心作为领导小组的日常办事机构,负责关键环节信息沟通,协同用户单位、业务管理单位共同完成采购工作。领导小组审议学校采购工作的规章制度等重大事项,审批限额以上的紧急、特殊项目的采购方式,但对一般单一来源采购项目,则由招标中心组织专家论证唯一性,且经公示无异议后即可实施,无需提交领导小组审批签字。采购管理和实施的主责部门为招标中心,负责对经过落实预算、立项论证后的项目实施采购,签约和履约阶段则由相关业务管理部门实施。业务管理部门包括学校办公室、财务处、实验室与设备管理处、后勤处、基建处、图书馆、网络中心等,分别归口管理相关采购业务。从制度上明确各个业务管理部门在采购预算、采购需求、实施计划、组织采购活动、履约验收、监督检查、投诉处理等重要环节的职责范围,建立采购各环节互相制约的内控体系,有利于提升高校采购管理的规范性,职责界定明确也有利于互相配合,及时沟通信息,提高采购效率。

与此同时,各项制度对使用部门的采购用户提出了更加具体的要求。包括“负责采购项目的预算编制、立项论证、经费落实、前期调研以及合理合规准确地编制采购需求等工作”“选派熟悉采购流程、责任心强的人员担任采购项目负责人”“负责按规定签订和执行合同,按要求验收项目,反馈履约情况”等,进一步明确采购人的职责权限,落实主体责任;进一步精编采购需求,完善采购预算。在授予采购人更大自主权的同时,全方位提升采购人的专业化素养,增强依法依规采购和责任担当意识。

创新采购方式,采购流程得到优化。《办法》对校内采购限额和采购方式作了明确界定,对限额以上项目公开招标失败后,满足必要情形的,可以直接转为竞争性磋商、竞争性谈判或单一来源方式采购。高校采购中除政府采购法律法规所规定的项目外,还有大量的限额以下小额采购项目。这些采购项目如果照搬政府采购的执行方式,势必造成采购周期长、采购效果不佳。因此,我校对这类采购限额标准和实施方式作出了以下规定:限额以下实施细则创新性地提出了校内比选采购方式。校内比选是指以发布采购公告的方式邀请不特定的供应商参与竞争,供应商按照采购文件要求提交响应文件和报价,评审委员会选择从综合评分法、最低价评审法中选择一种评审方法进行评审,并可根据情况决定是否变更采购需求和发起谈判,采购用户从成交候选人中确定成交供应商的采购方式。校内比选沿用公开招标的规范流程,公告时间缩短至7-10日,再将竞争性谈判、竞争性磋商的灵活性融入其中。实质性响应的供应商为3家以上、2家时,项目均可以顺利进行下去,不足2家时,只要采购文件没有不合理条款,采购程序符合规定的,均可以直接与实质性响应的供应商进入协商环节。在保障采购工作公开、公平、公正的前提下,进一步还权采购人。赋予采购人在评审过程中可以变更采购需求的权利,评审办法可视供应商响应情况再行决定。

同时,还根据本校的实际情况,制定了符合市场规律、符合采购实际需求的的定向采购情形,如“直接向境外货物制造商(或其国内全资子公司)采购进口货物的”“购买教学科研类非定制专业软件的”“符合中央、广东省、广州市政府采购平台定点采购政策的”“由制造商或者其授权的维修机构进行仪器设备维修改造,且预算金额不超过原有主体项目合同总金额20%的”等8种情形,大大提升科研仪器设备的采购效率。对“只能从唯一供应商处采购的”情形,我校规定须由招标中心组织专家论证唯一性,将审批决定权交予专家。此外,为了进一步规范采购程序,相关制度规定,不仅须定向采购需公示5个工作日还须组织有相关经验的3名以上专业人员与供应商协商价格等,并应编制协商记录。

此外,我校还对学校全资子公司实施的项目、横向合同执行、以及跟单采购等进行了灵活规定。在优化采购方式的基础上,进一步简化采购流程,只保留必要的、不可缺少的采购环节,适当缩短公告时间。大大提高了采购效率和采购效果。

事前公开、事后监管,采购全过程管理水平提高。我校原有的采购制度类似于“圆锥形”管理体系,事前的预算管理、需求管理几乎为零,事后履约验收管理以及采购结果反馈作用也相对薄弱。然而,涉及招标采购过程,比如采购信息的发布、专家的抽取、采购程序执行,均有严格的规定。针对重程序、轻需求与履约、验收的问题,我校新修订的管理办法有意识地对法律法规中关于事前、事后管理的薄弱环节进行补充:第一,明确采购计划的重要性。要求采购用户填报采购计划。招标中心定期汇总采购计划信息,根据情况对同类项目进行打包采购,充分发挥规模效益,降低采购成本。第二,主动公开采购意向。除必须要求公开采购意向的项目外,关系到学校公共利益、公众安全等重要项目,可视情况公布前期采购需求,公开征求社会公众意见。第三,细化采购人在采购前的基础准备工作。规定采购人要认真负责采购项目的预算编制、立项论证、经费落实、前期调研以及合理合规准确地编制采购需求等工作。第四,加强落实履约验收。《办法》新增合同和履约验收章节,要求采购用户按政府采购相关要求签订合同、合同公告及履约验收,规定采购用户应按合同规定的技术、服务、安全标准及学校验收管理相关规定组织对供应商履约情况进行验收。第五,强调做好履约评价工作,形成管理闭环。如存在供应商拒绝签订合同、拖延合同签订时间、随意更改合同内容和履约时采取降低配置、以次充好等问题,采购用户应及时将供应商失信行为以书面形式反馈。第六,对供应商违规行为进行了专门的规定,特别是限额以下项目从严要求。

特事特办,增强科研急需采购项目的灵活性。科研急需的采购项目,如果单纯采取提升校内分散采购限额的方式未必是最佳方案,因为各二级学院普遍存在不熟悉采购业务、没有时间和精力或者采购内控机制不健全等问题,导致虽然权利增大但采购效果未必理想,即放了以后接不住的问题。此外,我校通过调研发现真正科研急需的采购实际上极少,因此并未制定专门的科研急需项目采购办法,而是通过多项灵活的规定,采取一事一议的方式执行,对于极其特殊的项目,新增“公开招标数额标准以下的货物或服务项目,不以对外发布公告等公开方式的进行采购的,须报采购人主管或联系校领导同意,经招标中心提交领导小组审批通过后,由采购人组织实施,相关资料交招标中心备案。”使此类项目也得以顺利执行。

在落实“放管服”改革要求中,我校深知不能一味地“放”,而是要通过制度的科学设计,为“放管服”改革保驾护航。深化“放管服”改革更要树立制度理念,坚持制度先行,营造公开透明、公平公正的制度环境和风清气正的采购环境。强化监管手段和力度,注重责权统一,建立常态化的监督检查工作机制,把监管的重点放到事中事后监管,加强对政府采购关键环节的动态监管,增强政府采购监管的公信力和权威性,实现“接得住”的目标。

(作者单位:华南理工大学招标中心)




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责任编辑:LIZHNEG

本文来源:中国政府采购报第1025期第3版
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