赵勇：《虚假申报法》中的经济学原理

【美国政府采购体制“管锥篇”⑦】

赵勇：国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长

图为美国联邦调查局总部大楼。摄影/赵勇

2011年6月22日，美国联邦调查局（FBI）的头号通缉犯、81岁高龄的前波士顿黑帮头目詹姆斯•巴尔杰（老詹）及其60岁的女友格雷格在加利福尼亚州圣莫尼卡海边一个公寓楼外被捕，从此结束了16年的逃亡生涯。这引发了笔者对于其中涉及的法律和经济学问题的思考。

第一，年迈的老詹已经“金盆洗手”很多年，早已不对社会具有任何危害性，有必要这么兴师动众地抓他吗？事实上，他被捕的消息把邻居们吓了一跳。谁也没想到这个10多年的老邻居竟是2007年荣获奥斯卡多项大奖的影片《无间道风云》中黑帮头目的原型。答案是显而易见的：必须抓，为了正义，为了向犯罪分子、准犯罪分子和社会公众传达一个信号：天网恢恢，疏而不漏。这样才能减少犯罪分子的侥幸心理，增强公众对政府的信心。

第二，对待头号通缉犯，要花多大的成本抓他？FBI原头号通缉犯本•拉登5月2日被击毙后，这位身上背着19起命案，同时涉嫌敲诈、洗钱、串通、贩毒、行贿等多项罪名的老詹“荣登榜首”。对待这样一名罪大恶极的犯罪分子，很多人会冒出一个念头：“不惜一切代价抓住他”。其实，包括人力、时间、金钱等在内的资源是有限的，如何利用有限的资源把事情做好，是必须考虑的问题。换句话说，如果FBI真的把所有的警力、金钱和时间都用来抓老詹，那么就意味着其他罪犯将逍遥法外，这显然是行不通的。所以，通过对危害性、影响力、抓捕难度等方面的仔细权衡，需要计算出为抓住某个罪犯而能够承担的总成本。

第三，如何有效地使用资源抓捕罪犯？假设，警方愿意为抓住某罪犯而承担的总成本折算成货币是1000万美元，如何使用这些钱才能使有限的资源发挥出最大的效用呢？如果能有效地调动社会资源，会比全部使用警方自身资源的总成本要低、效果要好。经济学上有“理性经济人”假设，是说每个人的行为都是对成本和收益理性思考的结果。人们向警方提供罪犯的线索，需要付出时间、精力，还要承担被报复的风险，这就是成本。但只要许诺给他们的经济利益（悬赏）超过其成本，就会有人去调查和举报。随着悬赏额度的提高，愿意调查和举报的人会越来越多。当高到一定程度时，清洁工、理发师、私家侦探都会被调动起来，甚至老詹的女友都有可能抵御不了金钱的诱惑而去举报。在极端的情形下，曾发生过通缉犯为领赏金而自首的案例——这也是他权衡成本和收益后的理性选择。老詹“登顶”后，警方愿意为抓他而付出的总成本提高了，一方面经常在电视节目中插播关于老詹及其女友的线索，另一方面将悬赏提高到了200万美元。随即警方收到了举报信息，这是老詹落网最直接的原因，也证明了这种做法是有效的。

第四，是否应将举报的做法制度化、法律化？我们也经常能看到举报箱、举报电话等做法。但是举报失败之后的后果是什么？举报成功之后的奖励是多少？举报会不会遭到打击报复？如果对于这些问题都得不到明确的答案，那么举报人就无法进行上面的成本收益计算，进而影响到他们调查和举报的积极性。早在1799年，美国国会立法要求只有白人可以充当政府的邮差或马车夫，否则处以50美金的罚款。罚款的一半给美国政府，一半给举报人。这是美国政府采购中向举报人提供奖金的第一例立法。在南北战争时期为了抑制腐败，国会于1863年通过了《虚假申报法》。其中含有沿用至今的“举报人条款”。1986年《虚假申报法》被修订，规定了欺骗政府者将受到更严厉的惩罚：他们将被处以政府遭受损失的3倍的罚款，再加上5000至10000美元以及诉讼费用。同时提高了举报人的奖励幅度：对于提供信息，协助政府进行诉讼的举报人，将奖励幅度从修订前的10%提高到15%-25%；如果政府不介入，举报人仍可以以政府的名义起诉（代位诉讼），如胜诉则可以获得25%-30%的奖励（修订前的奖励幅度为25%）。《虚假申报法》中还详细规定了对举报人及其家属的保护措施。

重赏之下，必有勇夫。1986年《虚假申报法》修订之前，每年约有6起举报人提起诉讼。在修订后的5年内，举报人提起了350起诉讼，为政府挽回了2.6亿美元的损失。1989年，IndustrialTectonics公司的前员工起诉该公司在与军队的轴承合同中多收了费用，从而成为第一位靠举报发家的百万富翁，而政府则获得了1430万美元的和解费。

《虚假申报法》中涉及两个制度设计：一是对于违法者的严厉惩罚；二是对于举报者的高额奖励。其意义不仅在于为国家挽回了巨额的经济损失，更重要的是通过经济手段分化、瓦解违法犯罪分子，为政府提供了更多的帮手，使得更多的违法犯罪案件得以查处。这样，违法犯罪的成本提高了、收益降低了。当意图投机取巧的承包商意识到自己的同行、内部员工乃至亲朋好友随时都有可能成为“业余检察官”的时候，其犯罪动机自然会减少。

最后，举报人制度对我们的启示是什么？我国包括政府采购改革在内的各项改革都已经进入到了“深水区”，各种社会利益结构错综复杂。工程建设领域几乎“无标不串”。一些不法承包商依靠其雄厚的资金实力和广泛的人脉关系肆意践踏着社会的公平和正义。在这种情况下，与不法分子做斗争不仅需要决心和勇气，同时还需要智慧和耐心。按照影响范围和程度的不同，打击违法犯罪现象的措施可以分为制订法律、颁布规章、推广政策、开展活动等。这些措施是相互关联、不可割裂和偏废的。“严打”的意义在于可以快速地向犯罪分子表达惩治犯罪的决心；而制订法律的意义在于给包括犯罪分子在内的社会各界建立一种稳定的预期：什么样的行为将会带来什么样的后果。在制度设计时，仅仅有一个良好的目标是远远不够的，还要考虑执行制度的成本和收益。如何结合我国的实际情况，针对改革中面临的具体问题，设计出成本低、收益高、切实可行的制度，是摆在立法者和理论工作者面前的一个现实的问题。