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新时代财政改革展望

栏目: 2017峰会特刊,政采要闻,电子报 时间:2018-01-15 20:47:21 发布:管理员 分享到:
【摘要】

积极贯彻落实“放管服”改革要求,已成为当前全国全面深化政府采购改革的先手棋、着力点。为总结各地好的经验做法,促进“放管服”在政府采购实践中更好地落地生根,“中国政府采购峰会2017”专门设置了主题演讲环节,邀请业界理论、实务专家分享精彩观点,引发了与会嘉宾的热烈反响和思考。

中国财政科学研究院副院长白景明:

新时代财政改革展望

时至目前,预算、税制和财政体制三方面主要推出了如下改革举措。

在预算管理改革方面做了三件大事:一是建立了规范的地方政府债务管理制度。改革明确了地方政府可以举债和怎么举债,实行了自发自还、公开透明的债务发行方式,确定了限额管理制度,形成了中央统一领导、分级管理的债务管理模式。这不仅抑制了财政风险,也规范了政府行为。二是建立了政府预算公开制度。预算公开是过去没有的改革举措。2014年新修改的《预算法》明确要求四本预算全部公开,同时规定了预算公开的时限、内容和法律责任。这意味着预算公开步入法治化轨道,中国目前各级政府的预算公开不断完善,其中,中央政府已把预决算总额、收支结构、部门预算、转移支付区域分布等向社会公开并配发说明。三是在公务支出管理上进行了深度改革。公务支出一直是社会公众关注的热点和焦点。人们观察政府、评价政府,往往从三公支出上入手。根据八项规定精神,近年来预算改革在这方面做了大动作,建立了新的严格可行的公务支出管理制度,出台了会议费、因公临时出国费、公车运营和维护费、培训费、接待费、差旅费等管理办法。同时还快刀斩乱麻推出了公车改革、办公用房改革。这些改革目前都已落地,赢得了社会好评,提高了政府公信力,为预防腐败创造了条件,推动了政府作风转变。

在税制改革方面,围绕在2020年初步建立现代财政制度的目标,在时间短、任务重的背景下,根据十八届三中全会的要求,强力推进营改增、资源税、环境税等改革。目前增值税已覆盖所有产业,取消了营业税,2017年7月后增值税税率简并为17%、11%、6%三档。资源税改革已完成预期目标的三分之二,环境税立法已完成,2018年1月1日起开征,消费税调整了税目、税率。在不到五年的时间里,税改任务完成已接近一半。与西方国家比,中国税改的速度可说是神速,他们的税改大多只在某一税类上,通常为时五年以上才完成。比如美国上世纪八十年代里根政府推行的所得税改革为期十年。我国近年来税改涉及的税种的收入占总体税收的比重近70%,波及面如此大的税改在短短两三年内平稳完成,可以说是奇迹。

在财政体制改革方面,做了两件大事:一是与税制改革相衔接,对政府间收入划分做了调整。增值税全覆盖以后,国内增值税收入在中央和地方间五五分成。二是对转移支付制度进行初步改革。首先是整合了转移支付结构。中央政府对地方转移支付占整个财政支出的比重近28%,如果把省、市两级对下的转移支付考虑进来,上对下的转移支付占财政支出总额的比重已近40%。这是中国财政体制上的一个特点。在同样的中央政府收入集中率水平上,西方国家财政转移支付的比重没有中国这么高。在一般公共预算里,我国中央占比为47%左右,在这一水平线上,我国转移支付的规模世界最高,有的国家转移支付规模大,但中央收入集中率达到60%-70%,如法国、澳大利亚、美国中央占比近60%。过去专项转移支付比重高,一般性转移支付比重低,经过调整后,目前一般性转移支付占整个转移支付的比重已经达到60%。其次,建立了城市外来人口转移支付制度。在城市内部建立基本公共服务均等化制度是我国转移支付制度设计理念的变化。着眼全国统一市场,充分考虑人口流动因素,根据人口流动特征建立城乡基本公共服务均等化机制是实现共享发展成果的关键改革举措。建立与外来人口挂钩转移支付制度是这一战略落地的基本保障措施。

未来我国将围绕完成实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴这一总任务持续推进财政改革。改革的具体目标是加快建立现代财政制度,化解社会基本矛盾,促进人的发展、经济发展和生态文明建设,具体讲就是实现基本公共服务均等化、落实创新发展战略、打好蓝天保卫战。目前在建立现代财政制度方面已取得阶段性重大进展,但与十九大报告的要求还有一定距离,尚需从如下三方面发力推进。

第一,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系。权责清晰包括三个层次:一是改革财政事权划分。从基本公共服务均等化和国家治理能力现代化角度看,有必要向中央上移事权。二是改革支出责任划分。目前地方财政事权中央都要负担一部分资金,比如义务教育负担30%。从我国人口多的国情来看,这一格局不会改变,但负担比例应有所调整。中央财政应收缩范围,有重点地提高部分基本公共服务供给的资金负担比例。三是有效协调财政事权划分与支出责任划分之间的关系。财力协调主要指深化中央与地方收入划分改革。这涉及两大问题:一是调整中央与地方共享税;二是调整中央与地方专享税。这些调整难点并不仅在于合理确定中央与地方各自占一般公共预算收入总额的比重,还在于合理调整中央与各省之间的收入比重关系。区域均衡需解决的重大问题是从东、中、西收支总体平衡角度,根据基本公共服务均等化要求改革转移支付制度,做到保基本、促发展、稳全局。

第二,深化预算管理改革。这方面核心任务有三点:一是实现预算全面规范透明。其中要解决的主要问题是实现各级政府预算公开并扩大公共范围。二是全面推行绩效管理,包括建立部门预算整体支出绩效管理体系、建立政府性基金支出绩效管理体系、建立社会保险基金绩效管理体系、建立支出政策绩效管理体系。三是约束有力。其中最为重要的是严控债务风险,特别是地方政府债务管理。要通过责任追究机制实现风险防控。

第三,推进税制改革。今后税制改革的难点是个人所得税改革和房地产税改革。确定个人所得税改革方案时,首先要认清现在的改革是市场经济条件下个人收入分配市场化导致个人支出范围扩大化和价格自主波动背景下的改革。所以,实行综合与分类相结合的计征模式的难点之一,是如何确定综合课税部分中的费用扣除额。这一费用扣除额包括综合扣除和专项扣除两类。核定综合扣除不仅应建立物价联动调整机制,还应研究与个人可支配收入联动的调整机制。因为个人可支配收入增减趋势决定纳税人支付能力大小边界。核定专项扣除不仅要选准项目,还应认真分析支出成本变动趋势。比如赡养系数,关键是科学测定抚养人数和抚养成本。换言之,设计费用扣除额制度,核心是要做好计量分析,确定合理的支出标准。只有这样,推出来的税制才可行。此外,改革个人所得税制还应敢于向全社会说明个人所得税是普遍征收的税而非富人税,这个意识如果树立不起来,改革将难以进行或将扭曲个人所得税的立意。推进房地产税改革须把握好“稳”,不能急于求成。我们一定要看到,中国的个人住房商品化只有十几年的历史。对个人住房保有课税至少有三大问题需研究清楚后才能制定出可行的方案:一是什么样的房子列入征税范围。中国的个人住房有农民自建房、纯商品房、公房转为商品房、小产权房、保障房转为商品五大类。不同类别房子的产权性质、业主收入水平和生存保障价值不一样。能否统一划入征税范围必须认真研究。二是什么因素决定税负水平。住房课税税负多少合适取决于多种因素约束。现在的关键是搞清楚因素的数量。从学理角度看,个人可支配收入水平、住房贷款利率水平、住房价格水平、恩格尔系数水平是必须考虑的四大因素。这些因素的变动趋势分析不透,税负核定难免流于主观判断。三是税政权如何划分。住房保有课税收入理应归地方。因此,现在必须研究清楚赋予地方多大的税政权。要在理论上研究透立法权能不能交给地方。如果不能,那么,究竟放哪些权力。这个问题理不清,开征房地产税反而会引起新的区域利益分布失衡。

江苏省财政厅副巡视员徐洪林:

三方面推进政采“放管服”改革

近年来,江苏财政改革全面深化,在预算编制、政府债务管理、财政资金绩效管理等方面取得了显著进展,政府采购工作也得到全面提升,采购规模持续增长,监管方式不断完善,监管效能不断提升,服务水平不断提高,“放管服”改革取得了明显的成效。

据初步统计,2017年江苏全省政府采购预算达2284亿元,采购规模突破2000亿元,占一般公共预算支出的比重为20%左右,节约资金约288亿元,资金节约率约12.6%。当前,江苏财政系统正在认真贯彻落实党的十九大精神,同时按照省委第13次党代会确立的聚力创新、聚焦富民、高水平全面建成小康社会的“两聚一高”目标,全面持续推进财政领域的各项改革。在政府采购领域,我们将着力从以下三个方面深入推进“放管服”改革:

一是进一步强化依法行政,着力加强政府采购制度规范和内控制度建设,严抓相关制度落实,打造法治采购。

二是进一步提高采购绩效,持续优化政府采购管理流程,不断推进政府采购信息化建设,实现效能采购。

三是进一步加强信息公开,加强政府采购指定媒体建设,明确政府采购信息公开政策要求和责任主体,强化技术保障,构建阳光采购。

本次会议的召开将对进一步推进政府采购宣传工作以及政府采购领域“放管服”改革起到积极的作用,也给我们带来了很好的学习机会。江苏财政部门将学习、借鉴兄弟省市的好经验、好做法,以此次会议为契机,认真贯彻前不久召开的全国政府采购工作会议精神,不断推动江苏省政府采购监管工作上新的台阶。

国家税务总局集中采购中心副主任裴光华:

让规范和质效在改革中协同推进

“放管服”是转变政府职能,推进行政管理体制改革的重大举措。税务总局采购中心按照国务院要求和税务总局党组部署,深入推进国税系统政府采购“放管服”工作,把握“节支防腐”和“物有所值”的双重价值目标,努力让规范和质效在“放管服”改革中实现协同推进。

双向减负“放”活提质效。

税务总局采购中心把简政放权的重心定位于优化政府采购内部管理和程序上,为采购人和供应商双向减负,以进一步提高采购工作效率。

一是简化内部采购流程。2017年,税务总局修订了实施十多年的《机关政府采购规程》,对之前较为复杂的内部采购流程进行了优化。

二是减少授权审批事项。对于集中采购目录内的项目,未达到公开招标数额标准的,国税系统各级采购人可自主选择在国税系统电子平台、中央国家机关政府采购中心或地方政府采购中心电子平台上采购,取消一事一批的要求;下放批量集中采购产品紧急采购权限。

三是取消投标保证金。税务总局各类招标项目不再收取投标保证金,引导供应商将精力放到提高产品和服务的质量上。

强化内控“管”严防风险。

税务总局采购中心通过健全内部管理制度,加强事中事后管理,强化内控机制建设,确保权力放得下又能接得住,切实防范采购工作风险。

一是拓展管理链条。将政府采购管理重点从采购程序组织实施,向采购预算和需求管理、采购履约验收前后延伸。

二是扩大管理范围。适应采购限额标准的变化,税务总局加强目录外标准下采购管理,对于不需要按照政府采购法实施的采购事项,要求各省制定简易的采购管理办法,并对省以下采购人提出指导意见,有效防范了财政支出风险。

三是强化内控机制。出台了《税务系统政府采购内部风险控制》和《税务系统政府采购内部控制流程指引》,逐条梳理政府采购工作风险点,并针对每一个风险点制定防控措施,突出体现集体决策、分工制约、过程控制等内控要求。

四是加强监督检查。统筹开展政府采购检查考核工作,通过事后检查推动制度落实,促进工作不断规范。

专业服务“服”好促工作。

税务总局采购中心着眼于提高政府采购质量和效率,努力提升政府采购服务水平,为税收改革发展起到了积极的促进作用。

一是建立专业化的采购队伍。2015年,税务总局建立了国税系统政府采购专业人才库,每个省均有4-5人被吸收到人才库中,税务总局每年对人才库人员进行专项培训。

二是分门别类制定工作指引。以不同类别采购项目的内在特点和规律为依据,分门别类制定项目采购工作指引,为国税系统3000多个预算单位实现专业化采购提供了指导服务。目前已制订了软件升级完善和运行维护项目、发票印制项目、税务制服项目3类工作指引,下一步还将继续拓展。

三是根据实际确定需求配置。在遵循公共财政对于办公设备配备和支出要求的基础上,结合国税系统实际需要,在财政部的支持下,专门制订了适用于办税服务厅的台式机配置标准。

近年来,政府采购“放管服”改革取得了许多成效,但力度还需进一步加强,尤其是在宏观政策层面,要按照结果导向型思路和“物有所值”的价值目标,对采购程序进行优化。顺应“放管服”改革精神,中央预算单位2017-2018年政府采购限额标准大幅度提高,并有进一步提高的趋势。但过高的政府采购限额标准,也可能导致大量的财政资金支出不受政府采购法约束,增加了风险。因此,建议政府采购“放管服”措施不应仅限于提高采购限额标准,重点应放在简化采购程序上,从“管得窄、管得死”向“管得宽、管得活”转变。如对于市场竞争充分、小额零星等产品实行简易采购,全面推进电子化采购等,解决目前政府采购程序繁琐、采购周期长、效率不高等问题。

江苏省财政厅政府采购管理处处长戴民辉:

深化“放管服”改革,推动政府采购提档升级

2017年,江苏省以深化“放管服”改革为统领,着力构建以法治采购为核心,以规范采购、效能采购为两翼的政府采购监管模式,通过优化政府采购流程、夯实监管工作基础、提高服务质量效益,在政府采购领域深入推进“放管服”改革,目前已取得了显著成效。

“放”就是在法律框架下,放权采购人。江苏省财政厅主要从三个方面来放权于采购人。

一是提高采购限额和公开招标数额标准。自2016年1月1日起,将省级集中采购目录内货物和服务的采购限额标准提高至100万元,将省级公开招标数额标准提高到200万元,有效扩大了预算单位采购自主权。

二是简化省级集中采购目录。票务代理等技术、服务标准不统一或采购人不普遍使用的项目均不再列入2018年江苏省级集中采购目录,采购品目从48种削减到42种,同时规定20万元以下的PC服务器、家具用具等项目实施“网上商城”采购,提高了采购效率。

三是增强省属高校和科研院所采购自主权。将进口科研仪器设备采购项目由审批制改为备案制,对符合要求的科研仪器设备采购方式变更申请予以优先审批,激发高校、科研院所的创新活力。

“管”就是在法律标准下,强化监督管理。为进一步加强政府采购监管,江苏省财政厅采取了三方面的举措。

一是完善政府采购制度体系。修订完善省级政府采购内部控制制度,印发《江苏省政府采购评审专家管理办法》,加强政府采购诚信建设。

二是加强政府采购预算执行控制。一方面通过每年印发《关于做好政府采购预算管理工作的通知》,细化采购预算管理要求和程序规范,加强预算编制业务培训,规范政府采购预算编制。另一方面从采购预算、采购计划和采购支付三个环节入手,加强采购预算执行过程监管。

三是严格政府采购争议处理。首先是严把处理规范。制定投诉处理标准流程,统一投诉处理规范,依法依规处理投诉问题,有效加强了关键节点的风险管控。其次是严控法律风险。坚持投诉处理论证会商制度,审慎作出处理决定,有效防范政府采购法律风险。最后是提高专业素质。开展政府采购投诉处理法律风险防范及案例研讨和专业学习,提高政府采购监管人员投诉处理效率和规范化程度。

“服”就是在法律规定内,提供更好的服务。为了提升服务质量,提高政府采购效率,江苏省财政厅实施了三项措施。

一是全面推广政府采购网上商城。截至目前,江苏省共有10个设区市、20个县(市)加入省级网上商城,有效解决了批量集中采购周期长、小额零星采购效率低等诸多问题,受到采购人普遍好评。

二是不断加强信息系统建设。通过信息技术的广泛应用,实现采购人在线提交采购需求、供应商在线加密递送投标文件、网上开标评标等,切实提高了政府采购效率。

三是着力破解中小企业融资难题。运用政府采购信息担保融资合作机制,发挥政府采购政策功能作用,支持中小企业扩大融资渠道。政府采购中标供应商可以凭政府采购合同直接向合作金融机构申请贷款,无需提供任何形式担保,让中小企业实实在在得实惠。

落实“放管服”,永远在路上。江苏省财政厅今后将继续围绕政府采购结果导向管理要求,一手抓规范,一手抓效能,寓管理于服务之中,让政府采购真正成为效益采购、效率采购、阳光采购。

山东省财政厅政府采购监督管理处副处长王海红:

多措并举完善评审专家管理机制

近年来,我省坚持“统一标准、管用分离、随机抽取”的管理原则,不断探索,完善机制,采取了一系列的监管措施,初步形成了规则明确、动态管理、严格监督管理机制,努力打造德才兼备的评审专家队伍,助力政府采购向结果导向型转变。

首先是健全制度,明确规则。

早在2010年,我省根据财政部原《政府采购评审专家管理办法》制定了《山东省政府采购评审专家管理办法》,确立了全省统一建库、资源共享、管用分离、随机抽取的管理原则。2015年又印发《关于进一步规范政府采购评审专家库使用管理的通知》,对系统账号管理、专家抽取使用和专家考核培训提出了具体要求。2016年财政部新《政府采购评审专家管理办法》出台后,我省研究制定了《山东省政府采购评审专家管理实施办法》,细化了评审专家选聘解聘、权利义务等具体规定。此后又出台了《山东省政府采购评审劳务报酬标准》《山东省政府采购评审专家抽取规则》《山东省政府采购评审专家评价暂行办法》等文件,对评审专家获取劳务报酬、评审专家抽取及评价等方面的内容,作出详细规定。

同时,为了促进各方对上述制度规范理解到位、执行到位,我省还相应印发了关于实施办法、报酬标准、抽取规则和评价办法的解释通知,形成了层次分明的制度体系。

其次,通过七方面举措,进行动态管理。

一是放权各市、县,齐抓共管。细化明确了省市县三级监管职责,形成分级负责、各尽其职、协调配合、合力共为的综合监管格局。

二是源头管理,严把入口关。自2015年以来,陆续开展了清理整顿工作,清退存在违法违规、专业不对应等情形的专家;开展定向征集工作,优化评审专家库区域和专业分布结构;建立选聘小组制度,对初审通过的申请逐个讨论选聘意见,完善选聘机制。

三是规范抽取,兼顾随机和保密。实行系统随机抽取、自动语音通知、名单加密保存、抽用全程留痕、电信直连运营商网关的评审专家抽取管理机制。

四是结果公开,接受社会监督。严格落实信息公开管理规定,将评审专家名单以及各投标(响应)供应商的得分情况随中标(成交)公告同步公开。

五是积极培训,提高整体素质。督导各市围绕法律法规、评审实务等内容培训本地分库专家。

六是考核评价,实施正向激励。在符合专业和区域条件的评审专家中,按照“先优秀后合格”的顺序随机抽取,激励评审专家主动提高评审水平。

七是行为约束,加强解聘管理。结合投诉举报处理,强化事后监督,一并审查采购过程中评审专家的履职情况。对受到行政处罚或刑事处罚的,以及以评审专家身份作出有损政府采购公信力行为的,及时解聘出库。

此外,搭建平台,服务各方。通过建设统一的评审专家库,实现了全省上下一体化、全程操作电子化、全面管理网络化。

一是服务各级财政部门,实现纵向一体化。根据财政部统一标准,建设全省评审专家库,在系统中赋予各市财政部门监管权限,打造分级管理、各负其责、纵向到底、整体联动的监管模式。

二是服务管理目标,实现横向一体化。将专家库系统作为一个子模块,纳入到“省政府采购管理交易系统”中,前与项目委托相连、后与评审信息公开对接,实现横向联通。

三是服务业务办理,实现全程无纸化。把所有评审专家监管规定嵌入评审专家库系统,实现管理事项一站式服务,除申请人资料原件审核需现场办理外,其他均实现“信息多走路,群众不跑腿”。

四是服务监督效果,实现处理自动化。一方面将各项评审专家监管规定嵌入系统之中,强制实现随机抽取、规范使用等硬性要求。另一方面,系统自动记录汇总专家履职评价情况,与其他考核因素共同形成年度考核结果。

下一步,我省将立足结果导向,继续深化改革,不断加强管理,努力打造一支德才兼备、诚实信用、廉洁自律的评审专家队伍。

广东省财政厅政府采购监督管理处副处长何国斌:

广东:多措齐抓做好“放管服”

近两年,广东省财政厅着力下放权限、优化流程,提高政府采购工作质量和效率,积极推进落实政府采购“放管服”改革工作。

放权放得实。

省财政厅以办理反映政府采购“时间长、价格高”系列政协提案为契机,针对“政府采购效率低下”的问题,推出一系列政府采购简政放权举措。

全流程备案制。借助信息化技术,从采购计划到合同管理,全流程实现了从“逐级审核”改为“秒过备案”。扩大采购自主权限。我省采购限额标准实现了“两年三级跳”,即2016年1月1日起从20万元提高至50万元,2018年1月1日起再提高到100万元;公开招标数额标准自2016年1月1日起从80万元提高至200万元。优化进口产品审核程序。一是同一采购人同一预算年度相同进口产品“不再审”。二是引导实施部门进口产品清单管理。探索重点领域采购管理试点。协调省教育厅牵头推行省属重点建设高水平学校科研仪器设备动态项目库管理,对纳入高水平大学建设范围的高校的科研仪器设备实行统一动态项目库管理。完善科研仪器设备采购管理。明确省属高校科研院所可自行采购科研仪器设备、采购进口科研仪器设备实行备案制管理等六项措施。

监管管到位。

省财政厅立足“结果导向”,强化政府采购监管职责和采购主体责任,做好权责“加减法”。

完善政府采购相关制度规范。一是统一修订全省集中采购目录,制定了《广东省2017年政府集中采购目录及限额标准》《关于调整广东省政府采购限额标准的通知》。二是在省本级全面实施通用类项目电子化采购,制定集中采购机构采购项目实施方案以及批量集中采购、网上竞价等1+4个执行文件。三是明确政府采购评审专家的选聘、抽取等办法,制定专家劳务报酬标准相关规定。

完善政府采购内控管理。一是优化管理流程,加强统筹协调,明确岗位分工,依法履职尽责。二是制定《广东省财政厅政府采购监管处内部控制操作规程(试行)》。三是制定《省级政府采购供应商投诉处理内部工作规范》等8个内部工作规范。四是督促省直各单位尤其是主管预算单位切实落实采购主体责任,强化内控管理机制。

强化监督管理和责任追究。一是强化集采机构考核。开展对省政府采购中心考核工作,并首次依法将考核结果在广东省政府采购网予以公布。二是加大监督检查。认真组织开展全省社会采购代理机构执业检查,指导全省依法开展政府采购代理机构监督检查工作。三是强化依法监管。坚持执行省财政厅采购监管处、法规处和法律顾问共同参与的“三位一体”合议制度,依法处理政府采购投诉。四是强化责任追究。加大政府采购违法违规行政处罚和责任追究,建立政府采购严重违法行为和失信行为曝光机制。

开展专项调研和督查。一是组织开展“加快政府采购支出进度”等专题调研,深入挖掘问题症结,分析成因。二是开展“贯彻落实粤办函〔2015〕532号文”专项督查工作,督促各省直单位加强整改落实工作。

服务重质效。

省财政厅在做好“放、管”同时,努力提升服务意识和水平。抓好五个方面。即:抓政策功能落实,着力支持经济社会发展。抓信息化建设,着力提升政府采购管理执行水平。抓信息公开,着力增强政府采购透明度。抓电子化采购,着力提高政府采购效率和质量。抓宣传培训,着力提升政府采购从业素质和风险防控意识。

下一步,省政府采购监管工作将紧紧围绕一个目标:构建立体式监管体系,强化三大抓手:放(基础)、管(保障)、服(目的),突出抓好推进简政放权、强化依法行政、加强监督管理、提高政府采购质效以及加大政策宣传等五个方面,坚定不移持续地推进“放管服”,努力为政府采购改革贡献广东方案。

会场一瞥


(本版文字/冯艺、张明柳、孙冉冉、戎素梅 本版摄影/陆恺、李峥)




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责任编辑:LIZHENG

本文来源:中国政府采购报第731期第2-3版
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