【标准化建设之采购需求】

采购需求：如何突破个性化重围

■本报记者 王晓清

“政府采购科学化管理要从该不该买、买什么这个需求环节开始，但目前我国政府采购制度设计的重点，还是对采购过程的约束和规范。”中央财经大学教授徐焕东面对“天价采购”、“奢侈采购”的质疑，曾开出一剂良方：建立和强化需求管理。而在2011年政府采购工作要点中，财政部已将“加强对采购需求的审核监督”作为全面提升政府采购监管水平的一项重要内容。

那么，如何判定采购是适度的还是超标？依据是什么？如果缺乏评价的客观标准，便很难作出正确的判断，但这恰恰是“当前政府采购制度设计的一个真空地带”，徐焕东认为，需求管理的落实需要建立需求标准控制体系，有了标准才有评价、考核和控制的依据。

遗憾：作用大而实践少

记者就“是否建立了采购需求标准”的问题随机采访了全国10个省市县，有2位受访者表示当地建立了采购需求标准，有5位受访者表示尚未考虑这个问题，但几乎所有受访者均不约而同地表示采购需求标准化的意义重大。

据不完全统计，全国目前建立政府采购需求标准的有福建省、云南省、厦门市、南京市、常州市、合肥市和烟台市，也就是说可能尚不足10处。

那么，统一标准后有哪些好处呢？常州市财政局政府采购管理处处长万薇薇告诉记者，该市“统一标准、集中采购、实物配发”模式在提高采购效率的同时，有效地解决了协议供货价格偏高的问题，摆脱了采购人单方面制定标准的局面。

很多受访者认为，如果没有需求标准，采购时要衡量品牌、技术、价格等诸多因素，费时费力，也不利于抑制采购人的倾向性条款。而如果有了需求标准，可以改变被供应商牵着鼻子走的被动局面，也有利于采购预算的精细化。

路径：从通用设施入手

采访中记者发现，各方对需求标准有着不同理解。一些预算单位负责采购的人士受访时表示他们有需求标准，但仔细一问，原来是指采购对象的政策标准或本单位的资金使用标准。

在徐焕东看来，需求标准控制是一个体系，是多数通用产品严格的配置标准，重点包括以下3个方面：一是需求的功能标准，形成一切从必要功能出发的原则，以满足基本功能和必要功能为目标。二是价格控制，重点在单价控制上，如公务车采购必须在何种价格之下，贫困县检察长乘坐100多万元的专车，显然成了高价格的典型。三是预算总额控制，如公务车功能和单价都符合标准，但采购数量超出实际需要，也应严格控制。

“采购需求标准化不可能一步到位，可按照先通用后专用、由简单到复杂的步骤进行。”很多受访人士表示，可由政府采购主管部门通过汇总、分析每年采购人上报预算时的基本需求，制定当年的政府采购需求标准。最好先尝试“行业标准”清晰的商品，逐步根据工作性质分类，细化办公设施配置标准，而对于复杂的、标准化条件还不成熟的商品可先提出框架性要求。

现实：仍需迎难而上

需求标准之所以千呼万唤难出来，跟标准制定的诸多难处不无关系，例如谁是制定主体、多久需要进行调整、如何限制采购人花钱、缺乏行业标准的产品怎么办等。

仅在由谁来制定采购标准这一问题上就无法达成一致，有人建议国家先自上而下制定，而有人建议先从基层总结经验，制定主体则从采购监管部门、采购人、政府监察部门到人大等都有所指，但紧接着又担心政出多头，“都来管”成了“都不管”。

南开大学教授何红锋认为，采购需求和部门利益是推进政府采购标准化最大的障碍。如果采购人提出过多的个性化要求，需求标准化将无法实现。

“天价采购到底该谁负责？人们并不清楚。”徐焕东认为，后果和责任无人承担，这类行为就不可能被杜绝。但目前我国政府采购法律制度基本无此内容，也未明确赋予监管部门相关职能。因而在未来的制度设计和完善中，不论困难与否，都必须解决好这类问题。

【地方样本】

常州：标准化采购“先行一步”

■本报记者 王晓清

在政府采购标准化建设的道路上，江苏省常州市可谓“先行一步”，而且是从被认为最难的采购需求入手，成为第一批“吃螃蟹”的实践者。

从2007年起至今，常州市先后对计算机、打印机、空调办公用品和公务车实行“统一标准、实物配发”的采购管理模式，“下一步，我市将把集中采购目录中规格或标准相对统一、采购数量较多、适合采用实物配发的货物类项目纳入实物配发范围。”常州市财政局政府采购管理处处长万薇薇告诉记者，这种模式有效解决了办公用品配置的问题，初步摆脱了采购人单方面制定标准的局面。

采购配发“一条龙”

据万薇薇介绍，从2007年起，常州市从通用类项目入手，对市级机关常用的计算机（手提式、台式）、打印机、空调办公用品实施了“统一标准、集中采购、实物配发”的管理模式。在此基础上，公务车也在2010年被纳入了实物配发的范围，即由市财政局按公务车配备标准统一购买，以实物配发形式发放至各采购单位。在此期间，为了从制度上统一市级行政事业单位办公设备的配置标准，该市财政局对实践经验进行总结，在2009年印发了《常州市市级行政事业单位实物配发管理暂行办法》（以下简称《办法》）。

根据《办法》，常州市的采购单位须在每年的3月10日和8月10日前按要求向财政局上报实物配发采购计划。市财政局在每年的4月、9月采购２个批次进行实物配发。属于实物配发的货物，原则上不得另报采购计划，如有特殊需求的，在申报采购计划的同时，须填写《政府采购特殊事项申请表》，由财政局相关业务处室审核，报分管局长批准后再组织采购。

“实物配发的前提是采购需求的标准化。”万薇薇告诉记者，该市2010年分类确定实物配发的限额标准是：台式计算机单价5000元，教学用台式计算机单价3500元，便携式计算机单价7500元，A4、A3激光打印机单价不得超过江苏省同期协议供货价，空调按功率划分10类产品限额标准。公务车在江苏省协议供货范围内，分类确定小轿车、面包车、商务车、越野车、执法车等配备标准。

据了解，对于公务车的采购，该市采用了先定品牌、车型，代理商按采购量分段报价的办法，品牌、车型确定的原则为：根据近两年行政事业单位采购数量较多的品牌、车型，同时结合机关现车辆定点维修的情况，选择质量好、返修低、服务优的汽车品牌、车型。

初步摆脱采购人制定标准的局面

“通过几年的实践，这种管理模式取得了非常明显的成效，统一采购标准、发挥规模优势是这种管理模式与生俱来的优势。”万薇薇不无自豪地向记者介绍道，在计算机、打印机、空调采购方面，该市2007年-2010年累计实物配发8342台，价格在协议供货价基础上降低约1/3，与协议供货价相比节约了930万元；公务车采购方面，2010年实物配发小轿车、面包车等66辆，成交价比标准配备的协议供货价节约60.06万元，平均每辆节约0.91万元，较为有效地解决了协议供货价格偏高的问题，节约了财政资金。

此外，这种管理模式一改过去每年几十个批次采购的方式，变为一年集中采购2次，提高了采购效率，得到了预算单位的普遍好评。

更具有标杆意义的是，该市通过统一标准、实物配发，有效解决了长期以来机关办公用品缺乏统一配置标准和部门之间互相攀比使用高档商品的不良风气，解决了办公用品公平配置的问题，达到了物品统一易管理、资金节约见效益的目的，政府采购初步摆脱了采购人单方面制定标准的局面。

“政府采购只有不断创新，才能满足社会对这项制度的期望。”万薇薇向记者道出了该市制定采购标准、创新采购模式的初衷：面对“天价采购”、“奢华采购”发出的质疑，面对不同单位的办公用品标准有三六九等之分的非议，政府采购部门必须积极改革创新，完善采购办法，树立政府采购良好形象。

【专家观点】

没有需求制约，就没有标准

中国人民大学教授刘俊海：
就政府采购标准而言，制定标准的部门如果能对各类资产进行分类统一，本着简约、环保、实用的原则制定相关产品的标准，可能就不会出现“天价采购”事件。

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇：
1994年美国颁布的《联邦采购优化法》和1996年颁布的《联邦采购改革法》，鼓励在政府采购活动中采购市场中现有的商品及服务，而不是由政府提出特定的采购需求。

中国招投标协会专家陈川生：
有些地方借口标准化，推行统一预选承包商、供应商名单的办法，这已成为地方保护的一种手段，应当警惕这种行为。

中央财经大学教授徐焕东：
应从最常用的、通用的产品或服务着手逐步建立和完善配置标准。在常用和通用设备采购方面取得成果之后，再迅速扩展到其他方面，包括工程建设、装修标准等众多采购内容。

上海财经大学教授刘小川：
标准化建设要全国一盘棋，不能有条块分割。标准化建设的工作应该由中央来主导，具体到技术层面的制作工作，可由各级政府采购部门来做。

南开大学教授何红锋：
采购需求标准化最大的障碍是没有建立“物有所值”的采购理念。如果采购人以此为原则，采购对象的标准将会趋同，这是标准化的前提。如果放任采购人提出过多个性化要求，政府采购标准化将无法实现。

【相关链接】

■2005年，厦门市出台了政府机关办公设备限定配置标准。2009年，该市第3次调整办公设备配置标准，并对空调、打印机、复印机、投影仪、扫描仪、电视机等产品设置了专门的标准化配置参数。

■2006年，南京市出台了市级机关办公用房装修和办公设备配备标准。同年，常州市对台式计算机、笔记本电脑、空调、打印机等4类办公用品采取统一标准、集中采购、实物配发的方式。

■2007年，合肥市财政局政府采购处将台式计算机按照价格和配置分成高、中、低3类标准，便携式计算机则分为高、低2类标准。2008年，该市财政局对复印机、打印机、数码摄像机、传真机等产品推行标准化采购。

■2009年，国务院机关事务管理局着手制定中央国家机关办公设备和办公家具的配置标准。该标准明确了中央国家机关办公设备和办公家具配备的数量以及价格上限和最低使用年限标准，后成为编制资产配置计划、审核资产购置预算、实施政府采购、审批资产处置事项以及监督检查的重要依据。

■2010年福建省财政厅发出关于调整《省级部分通用办公设备配置标准一览表》的通知，对计算机、打印机、传真机、复印机、速印机、投影仪的价格上限、配置标准和技术参数等作出规定。
（本版未署名文字王晓清）