马海涛：将推动全国统一政采市场形成

将推动全国统一政采市场形成

中央财经大学财政学院院长 马海涛

未来借助互联网及采购需求标准化建设，可以归并和整合一定区域范围内的政府采购需求。而借助这种需求的整合，形成真正意义上的规模化采购，配合国家的产业政策，实现政府采购调控经济的政策功能。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）是对我国政府采购制度实施的经验汇总，弥补了我国政府采购制度体系缺少承上启下的行政法规的现状，有利于我国政府采购制度管理体系及操作执行链条的完善。也正因为如此，《条例》的实施必将会带来我国政府采购制度的新一轮改革契机。

一、政府采购的范围将进一步扩大

2013年，全国政府采购金额为16381.1亿元，比2012年增加2403.4亿元，增长了17.2%。在货物、工程、服务三大采购对象中，服务类采购增长速度最快，同比增长26.4%。

而《条例》第二条通过财政性资金范围的进一步界定，使更多的采购项目纳入到了政府采购管理范围中。特别是，将政府向社会公众提供的公共服务纳入服务采购的范围之中，这将使我国政府采购的范围进一步扩大。

与具有长生命周期的货物、工程类采购项目不同，服务类项目的生命周期大多比较短，甚至具有即时消费性。所以，随着公共服务类采购项目的加入，未来的服务类采购将继续保持较高增长速度，也会同时促进我国政府采购规模进一步扩大。

然而，全国采购规模的扩大与政府采购规模效应不是一回事，因为全国采购规模的扩大是建立在全国采购数据汇总基础上的，具体到每一个项目其对所在产业和国家经济的影响是不明显的。如果把政府采购归为“汲水政策”的话，那么，想对某个领域或者产业产生拉动或促进作用，需要相应的采购规模达到一定量，并最好能保持一段时间。这单靠基层政府的需求是难以实现的。因此，我们应当更加重视如何形成采购的规模效应，以此作为实现诸多政策功能的基础。

二、全国统一的政府采购市场将会逐步形成

《条例》第十条指出，国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，这从一个侧面反映出：未来借助互联网及采购需求标准化建设，可以归并和整合一定区域范围内的政府采购需求。而借助这种需求的整合，形成真正意义上的规模化采购，配合国家的产业政策，实现政府采购调控经济的政策功能。

简而言之，全国统一的政府采购市场对我国政府采购发展的意义可以从如下方面进行理解：一是实现政府采购经济调控功能的关键条件。政府采购政策实施的最终目的是能够平复经济周期波动，实现经济平稳、健康发展。所以，一旦需要使用政府采购手段实现经济的宏观调控，必须要有足够的需求来抵御经济周期的趋势，以此来引导国家资源实现更为优化的配置。而制度和行政框架下的全国政府采购联动体系需要以统一的政府采购市场作为基础和条件。二是提升政府采购市场吸引力。当前我国政府采购实际操作过程中，由于标的额不够高，加之大多使用最低价评标法，许多潜在供应商并没有足够的积极性重视政府采购市场，导致政府采购质量和效率（主要是指废标率高）难以提升。而一旦政府采购统一市场形成了，供应商可以从规模之中受益，那么，政府采购市场的吸引力就产生了，也容易在实际采购之中形成良性竞争，实现政府采购经济效益和社会效益的双丰收。

三、部门间业务协作是开展公共服务采购的关键

尽管《条例》第二条中明确将政府向社会公众提供的公共服务纳入政府采购的管理范畴中，却只是明确了管理权归属，当前还没有一部明确的法律和规章对此类政府采购项目进行规范。

而公共服务政府采购不像其他对象，采购人或委托人不是把采购项目一揽子交托给集中采购机构或采购代理机构，而是仅把公共服务供给过程中的采购过程交给了集中采购机构或采购代理机构。这其中的情形相对复杂多变，部门之间的协作将是确保公共服务供给质量的关键。

除此之外，《条例》第二条的规定，实际上大大扩展了政府采购的范围，特别是向社会大众提供公共服务被纳入政府采购管理范畴之中。如此一来，现有集中采购机构在保证采购效率的情况下可能会超负荷，将来可能一些流程清晰、市场规范的采购项目会移交采购代理机构承接。这样就会慢慢形成一个政府采购代理市场，对这个市场的规范和监管，也可能会成为下一阶段政府采购制度改革的重点。

无论是采购人与采购机构的协作，还是集中采购机构与委托代理机构的协作，都需要有明确的任务定位和业务衔接机制，所以，未来政府采购改革需要着重研究分工合作过程中的任务与职责划分。

四、积极开展政府采购标准化建设

政府采购标准化是指在平台建设、文件编制、信息发布规范、采购需求表达、统计口径等环节中，对重复性事物和概念通过制定和发布各类标准，达到协调统一，以获得最佳秩序和社会效益的目的。

政府采购标准化建设是配合电子化平台建设的辅助措施，除了提高政府采购法治水平之外，其经济学意义在于有利于促进采购需求在更广范围的配置，有利于形成采购的规模经济，进而配合其他政策实现政府采购的政策功能。

《条例》中涉及标准化建设的部分有：（1）第十条“国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准”；（2）第三十二条“采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件”；（3）第四十七条“国务院财政部门应当会同国务院有关部门制定政府采购合同标准文本”。

政府采购标准化建设对我国政府采购事业发展的意义至少体现在以下几方面：

1.有利于实现政府采购管理现代化。政府采购过程从需求确定、预算审批，经招标采购到合同签订，直到履约验收，是一个综合的大系统，将来的分工会更细。要使政府采购过程成为一个有机整体，从技术和管理角度看，标准化建设是一个关键环节。只有科学订立流程标准并严格实行，才能实现整个系统的高度协调，进而提高我国政府采购的整体管理水平。而且通过标准化建设，会形成质量保证体系，只要严格执行这些标准，就能确保为采购人采购到合格的产品或服务。

2.消除壁垒、促进政府采购统一市场形成。就我国而言，各个地区标准不一已经成为我国政府采购统一市场形成的重要技术壁垒。加之，电子采购已经将标的物与采购人之间的一系列活动的时空缩减到最低，如果没有标准化做保证，电子采购的效率潜能就无法激发。

3.降低采购成本、提高采购效率的有效途径。在电子化建设的背景下，如果整个政府采购流程能够实现标准化，就可以实现一贯到用户的采购，可以加快采购速度，降低采购周期，减少流程中的效率损失，因而可获得直接的或间接的效率提升。

总体而言，《条例》的颁布和实施是我国政府采购事业发展过程中的重大节点，其对于政府经济调控与国家治理方面的促进作用是毋庸置疑的，其在解决了先前理论和实践过程中问题的同时，也催生了诸多亟待改革和调整的地方。借助法制建设和实践反馈，未来的政府采购政策，必然能成为国家经济调控与社会治理的有力工具，成为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要制度保障。