从充分竞争到有效竞争

供应商管理制度设计侧重点需转变——

从充分竞争到有效竞争

■ 国务院发展研究中心“完善政府采购制度体系与运行机制研究”课题组

当前我国供应商管理制度设计强调保证所有潜在供应商的平等参与权，重前期资格审查，轻后期履约验收，降低了采购质量与效益。为响应未来政府采购“绩效最优”的制度目标，供应商管理应由侧重“平等参与、充分竞争”向侧重“合同履约、有效竞争”转变，以采购合同为核心、以供应商准入机制为重点、以电子化平台为载体，构建充分、有效的供应商竞争环境。

诚信档案建设增速

课题组调研发现，我国政府采购供应商管理现状体现出以下几个特点。

初步形成了较为全面的供应商管理制度体系。依据《政府采购法》，财政部相继出台《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）、《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部第20号令），对于政府采购供应商管理进行了更为具体的规定，基本涵盖供应商资质审查、投诉质疑、监督管理、权利与义务界定等内容。在此基础上，全国多个省市制定了供应商监督管理办法,初步形成了以政府采购法为核心，较为全面的供应商管理制度体系。

初步建立了以采购人为主体、以履约能力为主要内容的供应商审查机制。《政府采购法》指出“供应商参加政府采购应当具有独立承担民事责任的能力、良好的商业信誉和健全的财务会计制度、履行合同所必需的设备和专业技术能力、依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录，并在经营活动中没有重大违法记录”（第二十二条），对供应商资格审查内容做了初步界定；且进一步规定“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件以及采购项目对供应商的特殊要求，对供应商的资格进行审查”（第二十三条）。在此基础上，各地颁布地方性文件以规范供应商资格审查工作，初步建立了以履约能力为主要内容，以采购人为主体的供应商资格审查机制。

供应商投诉处理机制初步规范化。随着政府采购改革向纵深推进，形成了采购人、采购代理机构、监管部门、供应商之间的多方法律关系，随着利益格局的变动与法律关系的复杂化，各种冲突和矛盾难以避免，如何给供应商提供有效救济，是政府采购制度公正性的重要体现。近年在供应商投诉处理制度建设和机制规范化上取得了新成效，初步确立了内部救济与外部救济相结合、行政审查与司法审查相结合的政府采购救济机制。当前，我国政府采购法规定的救济方式主要有询问、质疑、投诉、行政复议和行政诉讼，初步建立了采购人——监督管理部门——人民法院的投诉质疑程序。

各地供应商诚信档案建设进程加快。供应商诚信档案是规范供应商管理、促进供应商依法诚实经营和公平竞争的重要保障。现有法律法规依据严重程度与影响大小分级，对供应商不良行为进行了初步认定。《政府采购法》指出对供应商提供虚假材料、采取不正当竞争手段、围标串标、行贿等不良行为要给予处罚（第七十七条）。《中华人民共和国合同法》合同效力部分也有相关内容（第三章）。各地供应商诚信档案建设进程加快，上海、南京、济南、宁波、义乌等城市均已施行《政府采购合同履约和验收管理暂行办法》来约束供应商的履约行为，通过信用评级的方式对供应商履约行为进行管理。

约束宽松 救济不畅

课题组调研发现，我国政府采购供应商管理当前存在的问题主要有以下几个方面。

供应商管理制度设计强调保障平等参与权，重前期资格审查，轻后期履约验收，难以保证采购质量。为保障公平竞争，供应商管理制度强调保证所有潜在供应商的平等参与权，在制度设计上重视前期资格审查，对后期履约验收重视不足，“重招标、轻验收”的现象在政府采购实际操作中普遍存在。这导致部分供应商为谋取中标，往往采取以最好承诺和低于成本的价格投标，中标后为追逐利润，出现大量以劣抵优、以次充好、变更内部设备、私改中标品牌与配置的做法。同时，部分供应商在履行政府采购合同过程中，不按照招标承诺办事，将采购项目分包转包，导致货物、服务和工程的质量低下、工期延误或者出现各种安全问题或经济纠纷。产生这些问题的重要原因在于政府采购供应商管理制度设计偏重于保障平等参与，过多强调“完全竞争”与采购程序规范化，对于采购质量验收重视不足，政府采购市场竞争机制尚不完善。

供应商资质审查标准过于笼统，导致中标供应商的资质问题成为投诉热点，降低了采购满意度。供应商资格审查是供应商管理的前端环节，对于约束政府采购行为、更好地保护采购双方当事人的合法权益具有重要意义。在采购实践中，供应商质疑和投诉最多的是中标、成交供应商的资格问题，这主要是由于当前供应商资质审查标准不健全，难以适应新时期采购实际操作的需要。第一，供应商资格审查内容较为笼统。供应商资格审查内容以原则性规定为主，自由裁量空间大，对审查内容的规定过于笼统，并无具体的可操作性的审查规则。第二，对采购人主体的审查权和选择权约束相对不足。《政府采购法》规定了采购人是供应商资格审查的主体，但在实际采购操作中，采购代理机构与供应商接触频率最高，甚至先于采购人接触供应商，却无法行使资格审查权，不利于提高采购效率。

现行政府采购监督考核机制侧重于考核集中采购机构，对供应商的监督约束比较宽松，缺乏有效的责任追究机制，供应商围标串标现象严重。当前政府采购监督考核机制以政府集中采购机构为主要考核对象，对于供应商的考核比较宽松，这导致在实际采购工作中，政府采购项目招标中的“围标”“串标”“轮流坐庄”现象屡见不鲜；采购人与供应商勾结，通过设置歧视性条款为特定供应商“量身定做”招标文件。

当前供应商监督考核机制内容较为宽泛，对于供应商不良行为的认定存在标准宽泛、范围狭窄、程序复杂、操作性差等问题。例如财政部第18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定“招标文件规定的各项技术标准应当符合国家强制性标准，招标文件不得要求或者标明特定的投标人或者产品，以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容”（第二十一条），但对于“倾向性或者排斥潜在投标人”并无明确规定，降低了管理规章在实际操作中的适用性。

供应商救济机制重行政救济、轻司法救济，且现行体制下行政救济程序不畅，削弱救济及时性与公正性。第一，当前我国供应商救济制度以行政救济为主，对司法救济机制重视不足。《政府采购法》第六章中规定的供应商救济方式主要是行政救济。国际经验表明，除行政救济外，司法救济也是一种有效的救济途径，主要包括民事诉讼救济和行政诉讼救济。然而，我国《政府采购法》仅规定因采购合同发生的争议适用行政诉讼，对民事诉讼救济并无规定。第二，现行行政体制下行政救济程序设置不畅，救济程序冗长。依据《政府采购法》，质疑是投诉的前置程序，供应商只有在质疑后方可向政府采购监督管理部门提出投诉，对投诉处理不服的方可进入行政复议或行政诉讼程序。供应商必须经过完整的行政救济程序，才能依法提起行政诉讼，不利于供应商及时维权，降低了救济效率。第三，救济对象范围过窄，投诉受理机构不具有独立性，导致行政救济制度的中立性、公正性尚未得到完全发挥。现行救济范围仅限于对采购文件、采购过程、中标或成交结果三方面，并未规定采购合同履行阶段发生的争议如何进行救济。

注重司法救济 增设前置救济

为进一步完善我国供应商管理制度，营造更充分、更有效的竞争环境，政府采购供应商管理制度设计应由侧重“平等参与、充分竞争”向侧重“合同履约、有效竞争”转变。在前期的资格评定阶段，建立以采购代理机构为预审主体、以采购人为复审主体的资格审查机制；在中期履约阶段，明确履约验收程序和责任人，以合同履约为核心标准，完善供应商考核评价体系；在后期阶段，完善供应商信息库与信用评价体系。具体来说，应做好以下几项工作。

以政府采购合同为核心，加强中标供应商履约管理。合同履约是采购交易的中心环节，应加强中标供应商的履约管理，建立以合同履约为核心的供应商监督考核体系。第一，尽快从法律法规层面明确政府采购项目履约验收的程序和责任人，制定严格的履约验收规程，建立政府采购项目履约验收责任终身制。第二，以采购合同为验收依据，完善履约评价程序。以采购合同、招标文件和投标文件为主，并结合国家颁布的有关规定标准、国家有关部门的检测报告、制造厂商的产品说明书作为参考，对采购表的规格、功能、参数、品质等技术指标，包括供货时间、售后服务在内的相关要求确定严格的验收标准。

以供应商准入机制为重点，完善政府采购市场秩序。第一，尽快建立完备的供应商资格审查制度，优化资格审查流程。采取预审和复审相结合的方式，以采购代理机构为资格预审主体，以采购人为资格复审主体，采购代理机构和采购人共同分担审查主体，减轻采购人的负担，加大审查力度，为资格审查提供有效的制度保障。为符合条件的供应商颁发市场准入资格证书，并实行年检制度。第二，加强对招标文件倾向性和排他性条款的管理，建立公平公正的供应商准入机制。推动采购文件规范化、标准化，杜绝采购人或集中采购机构将与履行合同能力无关的条件和明显超过项目需求的非强制性认定、报备、评选资质设定为供应商特定资格条件，杜绝对中小企业实行差别待遇或歧视待遇，确保供应商有效、充分竞争。

以电子采购平台为载体，推进全国供应商信息库与诚信体系建设。第一，建立供应商招标投标信用档案和公示制度。将供应商的行为全部纳入诚信体系管理，对供应商的遵纪守法、履行合同、采购人满意度及投诉等诚信状况进行详细登记备案，定期公示，实行动态管理，逐步形成完整、准确、系统的供应商诚信档案。第二，细化供应商不良行为的认定标准，引入合理的信用评价和等级管理模式，提出具有操作性和实用性的供应商不良行为管理方案，对不良行为通过网络进行曝光，采取取消政府采购市场准入资格、降低资质、限制参与招投标等措施，提高供应商违约成本。第三，借助政府采购电子化信息平台，构建全国统一的供应商信息库，建立全国统一的供应商资格审查、信用评价体系。最后，充分发挥新闻媒体等的社会舆论监督，强化公众公共监督意识，共同推动政府采购健康发展。

形成行政救济与司法救济并重的供应商救济制度，增设独立于管理部门之外的前置救济机构。第一，完善供应商救济制度，强调司法途径对于供应商救济的重要作用，重点完善民事诉讼救济机制，推动供应商救济机制多元化。优化行政救济流程，提高救济效率。探索取消质疑前置，质疑程序只是自行解决纠纷的内部救济方式，不必设定为必经程序。第二，以审计机关为主，增设独立的投诉受理机构。设立独立的审理机构是国际通行做法，也有利于加快适应WTO《政府采购协议》（GPA）要求。GPA规定政府采购中各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理，目前欧美发达国家均实行独立审议机构受理制度。美国政府采购救济机构最具权威的是美国政府问责办公室（Government Accountability Office，GAO），该办公室直接向国会负责，其受理供应商投诉具有独立性、高效和低成本三个特征，其依据美国《缔约中竞争法》，受理政府采购准备阶段对采购文件、供应商资格、技术规格提出的异议和中标人确定后，授予合同阶段对评标和中标结果的投诉；GAO由资深的政府采购法律专家组成，属于政府公务员。日本于1995年建立了政府采购审查办公室（Office of Government Procurement Review）和政府采购审查局（Government Procurement Review Board），政府采购审查办公室由日本内阁首席大臣领导，成员包括日本12个部的行政副部长和各机构的高级官员；政府采购审查局是专门受理质疑的机构，其成员包括科学家、学者和其他具有政府采购经验的人员。此外，由审计机关承担采购争议的受理工作具有较强的可行性与必要性，政府采购法已明确审计机关对于政府采购活动的审计监督权，充分发挥审计机关的公正性与专业化优势，提高救济效率，维护供应商救济制度的公正性与严肃性。

(节选自《中国政府采购制度及运行机制》一书，执笔人：杨晓东 刘如菲)