集采目录优化路径·集采视角

集采目录优化路径·集采视角

编者按：财政部拟于近期启动新一期中央预算单位政府集中采购目录及标准的制订工作，目前正在广泛征求意见。在由本报和国采中心联合举办的“科学制订集采目录座谈会”上，与会者积极建言献策。本期特刊登相关内容，以飨读者。

促进集采目录制订科学化

·核心观点·

■ 中共中央直属机关采购中心主任 杨芳珍

总体来看，中直采购中心的采购规模，涉密项目、目录外项目、目录内项目差不多各占1/3。目前，公开招标项目正在不断完善“全流程”管理。

■ 中央国家机关政府采购中心主任 王力达

集采目录应与政府采购发展的方向相适应，不仅要起到规范集采机构、采购单位行为的作用，更要促进国家政策功能的充分发挥，起到引导企业发展，服务于国家宏观战略设计、经济结构调整和企业转型创新。

■ 北京市政府采购中心主任 高晓东

政府采购目录制订工作应与财政预算管理相结合。同时，适当提高公开招标门槛，更有助于发挥集中采购的规模优势。

科学制订政府采购目录应做好三项工作

■ 孙昭伦

政府采购目录及标准是采购单位编制年度预算的重要依据，也是集中采购机构进行年度采购业务活动的主要依据。科学、准确、完整地制订政府采购目录不仅有利于规范集采机构行为，提高采购执行能力，更重要的作用是能为采购单位科学有效地编制年度预算提供服务，从而提高预算编制的准确率。

上海市政府采购目录现状

上海市集中采购目录通常一年编制一次，在每年8月发布，目的是为预算单位编制下一年度预算工作提供参考依据。目录规定的限额标准为货物类50万元及以上、服务类100万元及以上、工程类200万元及以上。从《上海市2014年政府采购集中采购目录和采购限额标准》来看，目录呈现出两个方面的特点：一是将通过电子集市采购的产品用特别符号标注（★或▲）。带★项目要按照《上海市政府采购协议采购网上供货管理办法》实行协议采购网上供货，从上海政府采购网电子集市通过议价、反拍、团购方式竞价采购；采购集中采购目录带▲的项目，实行定点采购，从上海政府采购网电子集市直购。二是列入强制采购节能产品的品目，在目录中均用特殊符号标出。

体现三个“基本功能”

尽管中央和各级地方财政部门根据当地的实际情况制订各自的政府采购目录，然而从总体来讲，制订政府采购目录应体现三个“基本功能”。

第一，政府采购目录必须具备指导编制年度政府采购预算的功能。指导预算编制是政府采购目录的根本功能，切忌目录与预算编制脱轨。只有编制好目录，才能保证政府采购预算编制的准确性。

第二，政府采购目录要具备落实年度财政和国家政策功能的功能。从目前的实际情况来看，政府采购目录的编制与财税政策、国家政策功能以及年度政府采购工作要点要求不相吻合的现象还比较明显，甚至相互间发生冲突，亟须引起有关方面的高度重视。

第三，政府采购目录应具备规范预算单位和集采机构执行年度政府采购行为的功能。不仅集采机构必须严格执行目录规定，预算单位(采购人)也必须依据政府采购目录规定的标准进行采购。所以，政府采购目录应该起到既规范预算单位又规范集采机构政府采购行为的双重作用。

突出三个“基本层次”

所谓政府采购目录的“基本层次”，不是按行政区划所划分的目录的行政级别，而是指目录本身依法体现的层次性，即集中采购目录、分散采购目录和公共服务采购目录。

《政府采购实施条例（征求意见稿）》中提到了目录的两个层面，一是集中采购目录，二是分散采购目录。然而，实际情况是地方经常将集中采购目录和分散采购目录混淆，二者的界限不清，只强调限额之间的区分。这不符合《条例》的要求，而且在执行中也缺乏层次指导性。预算单位不明确该如何做分散采购，哪些应该由其自行采购；集采机构也不知道该如何操作。明确集中和分散的边界应该是政府采购目录最基本的作用。当前，在大力推动政府购买服务发展的新形势下，将公共服务采购的项目纳入政府采购目录内尤为紧迫。需要明确的是公共服务采购与目录内的服务类项目采购是两个概念，但二者都使用财政性资金，因此，公共服务采购项目不应该游离于政府采购目录之外。

财政部门作为编制政府采购目录的主管部门，应该牵头做好相关统筹工作，确保政府采购目录的完整和层次分明。

统筹三个“相互衔接”

首先，政府采购目录编制要与节能产品政府采购清单、环境标志产品政府采购清单相衔接。比如，上海的集采目录基本都是当年的8月左右发布，但是以上两个清单是下一年度的1月出一次，8月出一次，由此经常会造成一定程度的冲突，在具体操作执行中往往还得做相应的修改。所以，应该考虑将目录和两个清单出台与发布时间进行有效衔接，克服预算单位、集采机构执行目录的多变性矛盾。

其次，政府采购目录的编制应与年度国家政策相衔接。比如“三公”经费管理、公务用车改革、办公用房管理、合同能源管理、政务信息安全等深化改革转型中预算单位新增需求，应该及时在年度目录品目中配套体现，以有效地保证各项改革有序推进。

最后，政府购买服务目录应纳入政府采购目录。目前，各地都积极制订购买服务目录，然而，政府购买服务也使用财政性资金，应依据财政资金管理和政府采购管理要求将其与政府采购目录和集采目录进行归集，这样无论是预算单位还是集采机构都便于执行。如果分列目录，很可能会造成目录与执行主体的错位或异化，不利于财政预算支出管理和政府采购统计分析的规范性、准确性。

（作者单位：上海市政府采购中心）

根据国情科学设置集采目录

■ 程庆柏

政府集中采购目录，作为监管层面的一项重要制度设计，应该做到有章可循、有据可依。其范围的大小、多少、宽窄，应该根据实际需要来制订。少有少的科学，多有多的好处。个人认为，目录制订主要应该考虑其三个特殊性质。

政治性

政治性是集采目录设置的重要标准。一是要有利于防止腐败。实行政府采购是预防腐败的重要措施之一，在市场经济条件下，商品资源极大丰富，买卖双方供大于求，形成了买方市场，如果不将商品品目合理纳入目录范围并加以规范，市场就会产生一些“乱象”，比如“吃回扣”、公饱私囊等。因此，必须从讲政治的高度，合理设置采购目录，防止腐败，营造出风清气正的经济社会氛围。二是便于与世界接轨。众所周知，我国在加入世贸组织时，就承诺过要加入《政府采购协议》，因此，加入GPA既是我国深化改革开放的必然选择，也是应对政府采购国际化趋势的需要。目前，我国政府采购GPA谈判已经进入关键期，在设置采购目录时，应充分考虑GPA谈判的需要和与世界接轨的要求，在采购目录范围和标准等方面与其对接。三是要有利于支持国家经济建设。比如政府采购可以对国家的民族工业、朝阳产业和中小微企业起到支持作用，最终可以将潜在的公共需求转化为现实的市场需求，促进国民经济稳增长、调结构、促转型目标的实现。因此，应结合我国国情，加强对集采目录的研究，不断促进我国经济社会建设。

科学性

科学性是集采目录的基本要求。一是要有利于引领政府采购向更加健康的方向发展。科学设置采购目录，是确定采购需求和采购预算的基础和依据，对全面掌握采购情况，研究采购发展趋势等方面具有重要意义，有利于节约财政资金，实现政府采购经济效益和社会效益等。比如，在推进批量采购上，可以考虑将更多通用类项目纳入批量集中采购目录。合理的目录设置能够引领政府采购事业向更加健康的方向发展。二是要便于按照现有采购方式进行操作。制订的集采目录要有可操作性，比如，如果将过于偏僻、琐碎的品目纳入集采目录，则该类品目会因需求量小而无法形成集中采购的规模优势，在具体操作时，也不便于选择适用的采购方式，不但不能节约财政资金，反而可能降低采购效率。因此在制订目录时，应从实际出发，充分考虑集采目录与采购方式、程序之间的关系，实现目录制订的科学、合理、可操作。

管理性

管理性是集采目录的基本手段。一是要有利于规范市场经济秩序。科学制订目录，应充分考虑其作为集中采购业务活动的依据所发挥的作用，合理设置目录范围及采购限额，规范采购标准，防止采购的随意性，引导建立良好的市场经济秩序。通过科学地制订目录来规范市场行为，最大限度地促进市场的公平竞争，引导市场形成良性竞争秩序，实现资源有效合理配置。二是要有助于实现“应采尽采”的要求。凡是使用财政性资金的项目，都应该纳入政府采购的范围。为实现这一法律要求，就需要通过科学制订集采目录及限额标准，扩大政府集中采购项目的实施范围，比如，可以将政府投资的各类工程项目纳入政府采购管理范围，尤其是关系到群众切身利益的公共采购项目；并且逐步扩大服务类项目的集中采购范围。另外，上级专项补助的项目、年中追加预算的项目也可以逐步纳入目录中。总之，科学制订集采目录需要在实践中不断完善。（作者单位：全国人大机关采购中心）

（本版摄影/余波）