考核指标应突出集采专业化

集采机构考核③

考核指标应突出集采专业化

■ 本报记者 王童彦

考核指标体系支撑起集中采购机构考核的“蓝本”，既能为集采机构发展引航，又是实现政府采购监管目标的直接抓手。在十多年的政府采购制度实践中，各地集采机构考核指标体系围绕注重节资反腐的制度目标展开，并按照不同标准形成了不同的集合单元，比如定性指标和定量指标，依据集采机构的工作性质分为综合情况考核、基础工作考核、采购业务考核、工作质量和效率考核等指标类别。然而，在政府采购制度目标逐渐转向实现“物有所值”的要求下，现行指标体系能否适应制度目标改革的要求？其发展之途路在何方？

偏重程序合规性

节约财政资金和预防腐败是我国现阶段政府采购制度体系的主要目标，因而制度体系更多强调“完全市场竞争”与采购程序限定。江苏省政府采购中心副主任龚云峰认为，在此制度背景下，现行考核指标体系更偏重对集采机构程序合规性的考察，而忽视了对其采购项目效果、效率、社会效益和满意度的评价。

据记者调查，中央及90%以上的省市级集采机构考核指标中，采购程序执行情况或规范运行情况的分值占比最大。比如，天津市2013年发布的《集中采购机构项目指标考核评分标准》包括，执行政府采购的法律、行政法规和规章情况（5分），集中采购机构建立和健全内部管理监督制度情况（5分），从业人员职业素质和专业技能情况（5分），政府采购政策功能落实情况（5分），集中采购机构及其从业人员的廉洁自律情况（5分），采购方式审批，进口产品审核和采购程序的执行情况（30分），基础工作情况（20分），采购计划实施及执行情况和采购价格情况（10分），合同签订、验收情况（5分），集中采购机构服务质量情况（10分），其中，进口产品审核和采购程序的执行情况分值占30%。2013年深圳市印发的《深圳市政府集中采购机构监督考核管理暂行办法》的打分项共29项，其中，“政府采购工作规范运行情况”占25%，比重最高。

财政部副部长刘昆在2013年全国政府采购工作网络视频会议上提出，政府采购在监管方式上，要从注重过程控制向结果评价转变。然而，实践中，各地集采机构考核指标体系，将反映结果评价的指标，如采购执行情况或合同签订验收等，纳入其中的仍属少数。而且除天津外，其分值比重很小，比如深圳市“合同备案与履约抽查”占比仅为4%；浙江省2012—2013集中采购机构量化考核表中，合同备案与履约验收仅作为“集中采购基本业务操作制度”指标的一个考核要点，并未单独列出。

定性指标为主

财政部印发的《中央集中采购机构监督考核暂行办法》（财库〔2007〕34号）明确规定了定性指标和定量指标。定性指标主要包括政府采购工作规范运作情况、政府采购工作效率、政府采购工作质量、建立健全内部管理监督制度情况、集中采购机构从业人员的培训情况、集中采购机构及其从业人员的廉洁自律情况；定量指标包括招标公告发布率，中标公告发布率，政府采购信息公开率，协议供货、定点采购招标结果备案率，擅自改变采购方式率，质疑答复满意率，被政府采购当事人投诉率，实际采购价格低于采购预算和市场同期平均价格的比例，采购资金节约率，评标专家随机抽取率，业务费使用效率。

深圳市财政委政府采购办公室汪泳认为，尽管财政部明确了10种定量指标，但在实际考核中，多数地方仍然以定性指标为主。

据记者了解，深圳市定量考核指标占比为15%。浙江省定量考核指标主要集中在“采购绩效”评价方面，采购绩效占总分500分的20%，包括采购合同金额占公共预算支出率、采购金额增长率、代理项目数、人均代理项目数、采购量、人均采购量、资金节约率等。

汪泳进一步分析了定性指标为主的原因。他说：“在国外，考核通常以定量指标为主，定性指标为辅。除制度、思维方式差异等原因外，国内定量指标计算本身也存在一些问题，比如财政部规定了‘采购资金节约率=节约额÷采购次数×100%，节约额=采购预算—实际采购金额节资率’，但是这种计算方法长期来看并不能保证节约资金，单次采购的货物本身可能很便宜，但是其后续的配件、维修、耗材等可能要贵很多，如果再算上环境成本的话，则花费更多。”

上海市政府采购中心副主任徐舟也举了相关实例：《上海市政府采购集中采购机构监督考核管理办法》规定，质疑答复满意率=（1-答复质疑后被有效投诉的次数÷被质疑的次数）×100%，但没有对“被质疑的次数”的有效性进行限定，这就使很多无效质疑也被算在分母里，从而拉低了结果。

集采专业化指标设计

财政部副部长刘昆提出，在操作执行上，要从注重程序合规向专业化采购转变。推动集采机构的专业化发展定位。促进集采机构加强对通用类货物和服务需求标准及招标文件的研究，改进服务，提高效率，不断提高集采机构的专业化水平。据此，有专家提出，集采机构考核指标的设计应以实现“物有所值”为导向，强化对集采机构专业化考核。

“在物有所值制度目标要求下，应该重点关注指标设计的时态。具体讲，指标设计是应该优先关注集采机构过去的采购效果还是未来的采购能力？是应该重点评判集采机构过去行为的对错，还是应该突出考察其对中标供应商合同执行和履约效果的控制能力？”国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇对指标的未来设计提出了自己的思考。

高志勇表示，考核指标应反映集采机构在坚持物有所值方面的尽责状况，如对物有所值的影响因素的控制责任履行。另外，采购需求方面的合理控制，竞争方式方面的合规控制，采购周期方面的时效控制，投标成本方面的节约控制等都应作为考核内容，并进行细化和量化分析。

徐舟认为，“集采专业化指标应具体包括四个方面：集采机构人员的专业素质，应建立职业资格等级制度，以此作为人员专业化的评判依据；采购项目前期策划情况，表现为是否根据采购人的需求设计，能否为采购人提供合理建议等；采购项目执行效果，包括采购经济性、效率和效益，切忌唯价格论；采购满意程度，应对集采机构服务对象——采购人、供应商、专家，进行口头或书面的调查，从而得出相对客观的结论。”

另外，国家信息中心助理研究员吕汉阳也提出了个人建议：“集采机构考核指标体系应该涵盖采购项目、采购执行机构、采购执行人员，可以据此分为3个指标子系统，或者将其统一于一个指标系统。集采机构考核应该以采购绩效作为核心考核内容，并且可以借鉴商业采购评价的指标系统，比如德国的SAP系统，指标设计应该更强调指标量化。同时，注重指标设计的扩展性，为未来制度目标的变化留下空间。”

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