有针对性地建立公共服务政采制度

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公共服务

社区园林要更美、物业管理要贴心、独居老人有关爱……当公众对政府寄予厚望之时，年轻的政府采购怎样承担重任？

羌建新

从本质上说，政府采购公共服务是公共服务外包的合同过程。

有针对性地建立公共服务政采制度

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长 羌建新

当前我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入推进，城乡居民收入水平不断提高，各类公共服务需求日趋旺盛。作为政府提供公共服务的重要方式，发展政府采购公共服务具有十分重大的意义。在新形势下做好政府采购公共服务工作，亟待解决以下问题：

一是科学界定政府采购公共服务的范围。

总体而言，政府对公共服务的提供方式有两种：一是政府建立公共企业直接组织生产即公共生产，向社会公众提供；二是政府通过预算安排或政策安排等适当方式将公共服务委托给私人企业生产，即政府购买后向社会公众提供。从本质上说，政府采购公共服务是公共服务的外包。那么，政府在什么情况下选择公共生产，在什么情况下选择政府采购呢？

首先，从政府作为一种特殊的社会组织的职能，即从政府的权责结构来看，必须明确政府的核心公共服务职能不能外包——即政府的部分公共服务职能可以外包，但政策制定和建议、规划、规制、法律执行、公共管理和应急服务等传统公共服务职能不能外包。其次，从技术的角度即从公共服务的特性来看，政府直接建立公共企业组织公共生产和通过市场化的政府采购来提供公共服务，是两种可以相互替代的生产组织和提供方式。企业内部协调费用与市场交易费用的比较，是选择市场合约还是企业合约的决定因素。人们在不断比较和调整这两种资源配置方式的同时，也在不断地寻求更有效的制度安排和合约形式，达到市场交易费用和企业组织费用总和最小的结果。在现实中，相对于商品生产而言，服务生产具有产出的无形性、生产消费的同步性、生产结果的非储存性和产出的非标准化等技术特征，从而使得服务的可贸易性程度相对较低。因此，从技术的角度而言，应从服务的可贸易性程度——即从服务的可描述性、标准化程度、监督难易和竞争程度等方面出发，来科学界定公共服务外包即公共服务政府采购的范围。

二是有针对性地建立政府采购公共服务的相关制度安排。

从本质上说，政府采购公共服务是公共服务外包的合同过程。从经济学的角度来看，合同制定和履行问题一直是服务外包中的重要难题。首先，由于服务相对于商品而言的不同的技术特征，使得服务合同的订立、执行存在着许多技术上的困难；其次，政府采购本身就存在着采购人、采购执行机构、供应商之间的复杂的多重委托代理关系，而在政府采购公共服务中还面临着采购人与最终消费者即社会公众的分离问题，由此而产生的又一重委托代理问题，会给政府采购公共服务合同的订立、执行带来新的复杂性；最后，在政府可能采购的公共服务中，有相当大一部分尽管从社会总体来看存在着概率分布，但是从具体的服务消费来看，无论是需求者、需求内容都存在着很大的不确定性，或者说有很强的“或有性”，这是政府采购公共服务中面临的不同于其他采购的特殊问题。因此，在政府采购公共服务中，合同事前订立难、事后执行难的双重难题会表现得更加突出。

因此，在政府采购公共服务中，财政部门和政府采购执行部门应从以下两个方面着力：首先，下大力气做好政府采购公共服务的性质、结构、内在机理的基础研究，只有这样才能从根本上解决公共服务采购方式的选择和公共服务采购的合同问题，以减少政府采购公共服务中的机会主义行为，从根本上保证政府采购的公共服务符合最终消费者——社会公众的利益；其次，公共服务从消费便捷性的角度可能很难采取在少数几个地方定点服务提供的方式，因此，分散化采购的方式可能更为有利，从这个角度来看，政府采购公共服务严格地说很难完全采取现行的大额采购制度，针对这种状况，财政部门应设计针对小额采购、分散化采购的制度性安排，这对于公共服务政府采购尤其具有现实意义。