政采预算：不该糊涂的“明细账”

政采预算：不该糊涂的“明细账”

临近年终，面对没有完成的“财政支出任务”，“突击花钱”话题总能够成为舆论热点，今年也不例外。由此引起的政府采购规模在年底突击性放量增长，也倍受关注。

与此同时，进入年末，各地预算单位又将开始以本地的2013年政府集中采购目录和限额标准为依据，用半年左右时间，历经多重程序，并最终经人大批准来确定新一年度的政府采购预算。

作为部门预算的有机组成部分、政府采购工作的源头环节和执行依据，政府采购预算既关乎政府采购的规模，也影响政府采购的效率，更牵涉政府采购的规范，如何才能真正构建起具有我国特色的政府采购预算管理制度，满足科学化、规范化的采购工作要求，是政府采购当前以及未来很长一段时间内必须面对的一道难题。

政采预算刚性不足

“刚开始推行政府采购制度时，即使没有采购预算，采购项目也可以直接操作，管理不够严格。随着《政府采购法》的实施和政府采购制度改革的不断推进，这种情形得到了有效改观。”某省财政厅政府采购监管处负责人在接受记者采访时表示，该省采购人实施政府采购项目时必须有采购预算，没有预算不得实施采购。

 这一点在记者网络搜索与调查中得到了证实，我国31个省级行政区域（不含港、澳、台），目前已有江苏、浙江、山东、河南、河北、黑龙江、辽宁8个地区制定了政府采购预算管理办法。在某种程度上，这些地区政府采购预算管理办法的出台，强化了政府采购预算编制过程中各方主体的责任，让政府采购预算与执行有了更明确的方向。与此同时，其他地区也都通过不同的制度形式加强了政府采购预算管理。其中，江西省在《江西省省级部门预算管理办法》中对政府采购预算编制与执行做出规定，青海省出台的《青海省省级政府采购预算管理内部操作规程》对管理要求予以明确，天津则出台了《天津市预算单位政府采购管理暂行办法》，湖北出台《湖北省级基本支出预算管理办法》等等，尽管制度形式各省不尽相同，但都对政府采购预算管理提出明确要求。

尽管全国各地政府采购预算管理的要求已经很明确，但受访地区也表示，在实践中，政府采购预算的编制审批等并没有得到有效的统一规范，各行其是甚至根本没有实际预算的情况还在一定程度上存在。更为严重的是，一些预算在执行中也遇到诸多问题。记者将各方反映的情况进行了总结，归纳为2个方面：一是在预算编制过程，部分采购单位将政府采购预算视为部门预算的“附属物”，预算编制不规范、随意性大，存在套资金、争面子、扩规模的现状。同时，预算编制过于粗放，存在漏编、“空头”采购以及采购项目的技术指标含糊不全等问题。二是预算编制环节与执行相脱节，“有预算但不按预算执行”、“没有批复就实施采购”、“前松后紧，年底突击花钱”等现象屡有发生。

“这些问题表面看仅仅是采购预算的问题，深层次分析则暴露了财政管理科学化、精细化的短板。”江苏省财政厅厅长刘捍东向记者说道。

中央财经报大学教授徐焕东在接受记者采访时指出，目前，我国部分地区政府采购预算管理仍处于较为松散的阶段，这在县市一级表现尤为突出。在四川某市采访时，一位不愿具名的政府采购监管部门工作人员告诉记者，由于当地经济动力不足，缺乏新的经济增长点，税收来源不稳定，导致年初编制预算盘子时就留有硬缺口，“很多刚性支出都无法安排，更没有采购预算的余地。所以年中的采购项目大部分是临时安排的。”该负责人无奈地说道。记者采访也发现，越是财力不足，预算编制和执行上越具有随意性。因为一旦有超收收入，硬性缺口早就在排队等待。这样一来，即使能安排项目，也多是边编预算边采购，缺乏科学性。

政采预算有其特殊性

《政府采购法》的颁布，打破了过去长期只编制政府财政资金预算的传统格局，使得政府预算由单纯的资金预算发展到必须编制具体、明细的采购预算的新阶段。面对预算编制与执行中的种种问题，越来越多的政府采购研究者和工作者开始思考：政府采购预算管理缘何如此？

“目前，政府采购预算管理中存在的问题与政府采购预算不同于传统财政纯资金预算的特点、预算体制本身的属性紧密相关。”徐焕东认为，政府采购预算至少在3个方面区别于一般资金预算：

一是采购预算包含的内容不同。财政资金预算主要考虑总体需要和费用，具有模糊性和灵活性。而严格规范的采购预算要求直接确定采购需求，包括具体的功能、品目、数量、价格、采购时间等，最后才确定采购金额，它注重的是采购具体的内容计划。二是采购预算编制变量多、难度大。相比资金预算，政府采购预算的编制和控制难度大得多。政府采购预算编制要涉及采购人的需求说明、论证、控制、定位等一系列内容，需要通盘了解采购人履行公共职责和准确的需求定位，需要在激烈的市场供需变化中了解性价比最优的供应来源。而在实际操作中，这些做起来难度很大。同时，政府采购预算编制还涉及更多的法律、政策因素的影响以及技术性难题。三是采购预算执行变数大。客观情况的变化、市场需求的变化、法律政策制度的变化等因素都有可能导致采购发生变化。

对于徐焕东的观点，某中央预算单位政府采购负责人表示了认同。他用一个浅显的例子向记者表述道：这如一个家庭，测算一年总的资金支出相对简单，但若要求今年将明年的采购计划全部列出来并严格执行确实不容易。

而在青海省财政厅政府采购管理处处长蔺华藏看来，采购预算无论是在编制还是执行上，都有更大的难度，都更具特色，比如编制政府采购预算，不仅要懂预算，还要是这个行业的专家。“目前，我国专业制定政府采购预算的人才奇缺，这也会导致预算编制上的简单和粗略以及执行当中的偏差。”蔺华藏说道。

政采预算应刚性和弹性兼备

预算应该编成什么样才合乎规范？又该如何去执行才能体现出刚性和效率？

提到政府采购预算编制不准确的话题，很多人的直观感受就是过于粗放，难以操作。“编制粗糙是造成政府采购预算对支出控制力弱化的重要原因。”一位市级采购负责人在接受记者采访时指出，目前，我国预算收支科目的设置或多或少有些不合理，预算收支科目在某种程度上较为粗糙，预算科目只列到“类”级，没有“款”“项”“目”的具体内容。

据了解，目前，一些在细化政府采购预算管理方面采取了“强硬”措施的地区，的确取得了预想的效果。在省一级，以浙江、黑龙江为代表的地区已经将政府采购预算具体到了采购项目。在市一级，被誉为“中国财政透明度最高”的河南省焦作市早在2008年预算编制就细化到品目，该市政府采购管理办公室主任温红霞表示：“预算编制细化到品目的意义并不止于预算编制本身，更重要的是对于让预算单位建立起‘规范财政’观念具有更深远的意义。”江苏南通2011年制定了《南通市市级政府采购品目标》，当年该市细化的政府采购品目达到36个。

“将采购预算编实编细，能明确每一个采购项目的支出，会从源头保证政府采购的公开化、透明化。但是究竟要细化到什么程度，还要考虑工作的复杂程度、采购人的接受能力以及后期预算执行中的实际效果。”江苏省财政厅政府采购管理处处长吴小明表示，该省在制定2012年度进一步加强预算管理和执行的意见方案时，就对采购预算的编制是否细化至最末级品目进行过讨论。

吴小明的观点得到了很多人的支持，重庆市财政局政府采购处相关负责人表示，重庆市在采购预算实际编制过程中，允许预算单位只将预算编制到款项，在预算单位的所有需求进入政府采购“笼子”之后，在后期逐步进行纵深规范。这种做法不失为一种兼顾效率和效益的方法。

“政府采购预算编制预测难度大、执行中变数多等特点决定了其必须实行原则性和灵活性结合，在编细编实的同时要适当留有余地，使采购预算兼具‘刚性’和‘弹性’品质，避免预算执行中一刀切、为预算而预算的现象，提高预算的实际制约和管理意义。”徐焕东说道。

提出要求、下达任务后，采购人就开始预算草案的编制。但是采购人究竟能否按照要求编实编细政府采购预算，审核就成了最重要的途径。在这一点，不少地方的创新思路和创新模式值得学习和借鉴。在安徽合肥市，2010年开始引入第三方评审机制，邀请专家参与审核。今年，该市将应参与评审的77个市直部门的预算，全部纳入公开审评。山东烟台市在设计政府采购体系之初，就将政府采购的前期管理放在突出位置，通过搭建技术论坛平台，用专家论证意见作为评审采购人需求合理的唯一标准。“用专业的手段将挤掉预算水份、解决政府采购备受诟病的‘价高’问题。”烟台市政府采购管理办公室负责人说道。

提高政采预算执行效率

预算执行率低，或者说预算执行缺乏刚性，是各地政府采购从业者共同面临的又一个问题。而与此相对应的是，由此引发的效率低也成为了政府采购饱受责难的理由。

记者了解到，目前有些地方部门预算先于政府采购预算进行申报。只要部门预算通过了，采购人年度所需资金就有了着落，这样容易导致采购人对政府采购预算敷衍了事，导致采购预算和部门预算“两层皮”，政府采购预算执行流于形式。

可喜的是，越来越多的地方将政府采购预算与部门预算同步进行，即统一布置、统一编制、统一汇总、统一审核、统一批复、统一调整，有效防止了政府采购预算与部门预算脱节。与部门预算同步进行，更能强调采购预算与部门预算其他部分同等重要。江苏省在2013年预算编制工作方案中提出“1＋4”预算的新模式，把政府采购预算单独列出来进行有效管理，并提出将坚持分步推进、稳妥实施、平稳过渡，形成宏观看预算、微观看计划的有机结合。

但也有专家和采购监管机构人员在接受记者采访时表现出担忧，政府采购预算经人大审批后，便成为了具有法律效应的文件。但这份文件在具体执行过程中，其法律效应的保障，需要一系列法律法规和规章的保驾护航。在实际工作中，应大力提倡“预算即法”的观点，没有人大的批准，不能随意追加、核减，对于那些出现“漏报”采购项目的，应予以严格处理。“因为外面大雪纷飞，里面不可能百花齐放。”一位不愿透露姓名的采购人如此说道。

 “虽然我国目前在预算编制和执行环节法规还不完善，但是财政部门并不是无所作为的。”蔺华藏表示，运用财政管理权对预算执行加强监管是财政部门应尽的职责。记者在采访中了解到，在这一块，全国多个地区亮点频频：如浙江省通过采取无预算不采购、采购确认与国库支付联动、采购文件实行备案管理、对采购项目执行结果进行清算管理等4项措施来强化预算执行关；河南省更提出将政府采购预算管理纳入到省财政“大监督”框架体系中，“我们还将政府采购预算执行效果进行公开。”河南省财政厅政府采购监督管理处相关负责人表示，该省财政厅将定期对政府采购预算编制和执行情况进行分析评价，建立政府采购预算绩效考核评价制度河北石家庄市通过执行市本级政府采购执行情况旬报制度来推动各处室充分发挥财政部门的调控作用，调整支出进度。

据了解，目前，我国地方财政预算基本上是投入预算的理念，对预算的绩效评估和考核比较忽略。实际上，通过绩效评价对采购预算进行验证，不合理或不科学的指标分配方案，能立即调整的当年就能调整到位；已经实施无法挽回的，在下一个财政年度予以修正。“这样能客观公正地揭示各部门使用预算资源的绩效，为下一个预算周期的预算决策与编制提供可靠依据。”徐焕东说道。

由于预算绩效评价包含着对各个单位工作成果的肯定与否定，并且预算资金使用单位性质有很大不同，因此，对预算绩效评价需要投入大量的、艰辛的、复杂的劳动。对此，受访者一致表示，必须建立高效的预算绩效评价机构才能胜任评价工作的需要。同时，预算绩效评价机构必须是高度权威性，作出的绩效评价报告必须是公正的、客观的、令各单位和社会公众都可信服的。

同时，也有受访者向记者提出，在采购预算执行中，应建立专门的财政检查机构实施跟踪监督。预算单位是否超计划用款、是否超标准采购等等，监督检查机构都必须按照采购预算严格审查，并通过事中监督、事后检查对其执行情况起到及时预警和纠偏的效果。 

(孙善臣 乐佳超)