从分权制衡论完善集采机构

【联想杯·纪念《政府采购法》颁布10周年有奖征文 】6

 

 

 

■ 徐舟

 

法国大思想家孟德斯鸠《论法的精神》中有一段名言，一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。一切不受约束的权力必然产生腐败。以权力约束权力主要有2种有效途径：一种是将权力化整为零，使得不同权力之间相互制约形成平衡，也就是中国古老的“分而治之”的战略思想；另一种是在权力之外再设置一种权力，让后者对前者进行监督，如我国古代的御史制度。综观以防治腐败为主要目标之一的《政府采购法》，它在对我国政府采购制度的基本设计上，就全面地应用了权力制衡这一科学思想。

 

分权制衡机制

 

为了有效解决以往长期分散采购体制中因权力过分集中而导致的权力滥用问题，《政府采购法》构建了多层次的分权制衡制度体系：

一是宏观层面的“管”、“采”、“用”三权分离制度。即财政部门负责政府采购行政管理，集采机构（分散采购中则为采购人或采购代理机构）负责实施采购，采购人负责使用。二是中观层面的采购组织权、评审权、定标权三权分离制度。原本由采购人独占的采购权被一分为三，其中采购组织权被赋予集采机构（分散采购中则为采购人或采购代理机构）；评审权被赋予依法组建的评审委员会；定标权仍归属于采购人。三是微观层面的集采机构内部采购经办、合同审核、履约验收三权分离制度。对于集采机构的采购组织权，《政府采购法》按照采购环节进一步进行了分权，即对于采购过程中的采购经办、合同审核、履约验收这3个重要环节，集采机构内部须实现职责分工、岗位分离。

 

存在的问题

 

《政府采购法》所确立的分权制衡机制，实施10年来，对政府采购中原本易发、多发的腐败行为得到了有效遏制。然而，由于某些重要职权的分配还不尽合理，一些职权相互之间的界线划分也不够清晰，在实践中引起了一些问题和矛盾。

 

在管、采、用这三方中，管方被赋予了政策制订、行政审批、业务管理、考核处罚等核心职权，在三方中无疑居于主导地位。并且，在改革推进过程中，掌握规则制定权的管方，其职权内涵和外延还得以不断扩展。用方的采购权被分解和剥离，仅仅成为“用户”，看似是三极中最弱的一极，但实则不然。尽管用方拥有的定标权主要是形式上的，但它还拥有采购需求制定权、参与评审权、合同订立权、履约验收权、申请支付权等采购过程中的实质性权力。更关键的是，在现行的政治体制下，不管是在人大、政协，还是政府等重要部门，群体庞大的用方都具有强大的发言权和影响力。用方的强势在协议供货制度上即可得到证明：协议供货制度因价格高等问题广遭诟病，管采双方都明了其弊端，但这项制度却始终具有顽强的生命力，就因为协议供货制度的实质是在很大程度上把采购权重新交给了用方。采方名义上拥有集中采购操作执行权，但操作执行权被层层分解了。首先，完整意义的采购本来应该包括从拟定采购需求到履约、验收、支付的全过程，但是在实践中，集采机构的操作过程却被斩头去尾，仅剩了从编制采购文件到发出中标或成交通知的中间一段。其次，在这中间一段中，采购权又被一分为三，其中最关键的采购决策权被赋予了由专家和用户代表组成的评审委员会（笔者对我国公共采购体制中除单一来源采购外任何项目都必须进行专家评审的制度一直持有不同看法，此处暂不赘述），采方实际上只是采购活动的组织和服务提供者。

 

实践中，采购人为特定供应商或特定产品量身定制资格条件或技术指标、诱导或暗示专家评审、不接受集采机构的中标结果，专家不公正评审，采购人与供应商订立“阴阳合同”或者共谋偷换合同标的等现象还时有发生，严重影响了政府采购的整体形象。产生这些问题的根源就在于担负执行重任的集采机构职能过于弱化，难以发挥应有的制衡作用。

 

集采机构职能弱化可以说是矫枉过正的一种结果。为了革除以往分散采购体制采购人大权独揽所造成的种种弊端，立法者需要设置一个专门的执行机构使之成为政府采购运行中的一种有效制约力量。但是，出于对采购腐败的深切担忧，为了严防执行机构成为政府采购中一个更大的集中腐败点，同时也为了减少改革的阻力，立法者在许多具体法条上突出采购人采购主体地位的同时，对集采机构则进行了种种限制。包括严格限定机构性质和职权、明确机构人员要求和工作要求、强化考核监管等等。立法者的初衷不可谓不好，但在实践中却产生了一种反向的效果：面对强势的采购人，集采机构孱弱的职能无法支撑其起到执行机构应有的制衡作用。

 

政策建议

 

构建合理分权、相互制衡的工作机制，是政府采购有序运行的根本保障。但需要澄清的是，笔者并不认为采方要对管方形成制约甚至达到平衡，这既不可能也不必要。管方不直接参与采购，它居于主导地位并不妨碍政府采购制度的有效性，对管方的制约，主要靠审计、监察等部门，而不是受管理的采方。笔者建议，采方与用方之间应当相互制约并基本达成平衡；同时，采购组织权对评审权要有一定制约。采购活动量大面广，管方不可能事无巨细，让同样身处采购一线的采方与用方相互制约，让采方对掌握采购“生杀大权”、权责极不相称的评审委员会进行制约，更能有效防止权力寻租，这也正是法律设置集采机构的初衷。建议从工作需要出发，在明确集采机构执行机构性质的同时，赋予集采机构以下具体职能：一是对不合理采购需求的否决权。二是对评审活动的现场管控职能。三是合同审核、参与履约验收职能。《政府采购法》第41条、61条已经赋予了集采机构合同审核、履约验收职责，但由于条文表述不够直接，实践中集采机构的上述职能多数落空。建议尊重《政府采购法》的立法原意，明确合同审核、履约验收属于集中采购强制委托的范畴，让集采机构的操作执行真正贯穿集中采购的全过程。（作者单位：上海市政府采购中心）