【案例看台】
如何认定以虚假材料谋取中标
■ 黄蔚钦
案例背景
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）第七十七条第一款规定，供应商提供虚假材料谋取中标、成交的，将被处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动等行政处罚，中标、成交无效。
目前，对于供应商提供虚假材料的行为，监管部门都会严厉处罚。其中对于供应商在质疑和投诉中提供虚假材料，目前甄别和处理的方式在业界几乎没有争议，但在评审过程中关于供应商提供虚假材料的行为，由于政府采购法律法规没有对虚假材料进行界定，也没有采取列举式或概括式对提供虚假材料的行为进行一一说明，致使对供应商提供虚假材料行为的甄别、认定以及处理十分困难。
在政府采购投诉处理实践中，财政部门应当履行好尽职调查义务，通过各种途径对虚假材料进行核查，依法依规作出处理决定。
基本案情
采购人X单位委托代理机构就“X市区遗爱湖污水处理厂污泥无害化处置服务采购项目”进行公开招标。2024年4月25日，代理机构发布招标公告，2024年5月16日，本项目开标，2024年5月24日，项目发布中标结果公告。同日，供应商W公司对采购结果提出质疑。6月5日，采购人和代理机构答复质疑。2024年6月18日，W公司对质疑答复不满意向财政部门提起投诉，财政部门依法受理本案，并向相关当事人和第三方部门调取证据材料。
本案件争议焦点主要有两个：一是W公司认为，中标供应商C公司在参与投标时出具的ISO9001质量管理体系、ISO14001环境管理体系、OHSAS18001职业安全健康管理体系认证证书均为中凯国际认证服务（中国）有限公司颁发，其颁发的认证证书属于以虚假材料谋取中标的行为，应当予以废标。二是本项目评标委员会未严格履行独立、审慎的评审义务，未对C公司投标文件中的资料真实性进行符合性审查。
经财政部门查明，第一个争议焦点涉案的ISO9001质量管理体系、ISO14001环境管理体系、OHSAS18001职业安全健康管理体系认证证书均为中凯国际认证服务（中国）有限公司颁发，中凯国际认证服务（中国）有限公司系未经国务院认证认可监督管理部门批准的认证机构，其颁发的认证证书在中华人民共和国境内无效。财政部门认为，虽然证书是无效的，但暂无证据能够证明C公司存在对认证证书进行故意变造、伪造或者篡改等行为。且三项证书不是招标文件资格条件，只是招标文件中的商务条件评审因素之一，故财政部门扣除了C公司评审总分3分，但不影响采购结果。第二个争议焦点，因投诉人的投诉事项超出已质疑事项的范围，不符合《政府采购质疑和投诉办法》第二十条“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外”之规定，财政部门不予支持。
处理结果
财政部门已在投诉处理过程中履行了核查义务，但暂无证据能够证明C公司存在对认证证书进行故意变造、伪造或者篡改等行为。根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条、第三十二条的规定，投诉事项1部分缺乏事实依据，投诉事项部分成立，但不影响采购结果；投诉事项2不符合法定受理条件。综上，财政部门作出继续开展采购活动的处理决定。
案情分析
关于“提供虚假材料谋取中标”的认定。财政部门认为，在实践当中，政府采购法规定的“提供虚假材料谋取中标”，在《中华人民共和国招标投标法》中称为“弄虚作假骗取中标”。两者的表述虽略有不同，但在构成要件上，都包括客观上有提供虚假材料或者弄虚作假的行为，主观上存在“谋取中标”或者“骗取中标”的故意。当这两个要件同时具备时，构成该违法行为。
客观上“虚假材料”的“虚假”，字面的解释是“假的，不真实的，不可能存在的或者是不真实的人或事”。通常是通过篡改、伪造、变造等手段形成，且“虚假材料”需导致投标文件要约内容虚假，还必须是对评审产生影响的材料。
如果在政府采购活动中，供应商（主体）在主观上故意（主观要件）而为之，且实施了某种违反政府采购法律法规（客观要件）的行为，其行为侵害了政府采购其他当事人（客体）的利益，那么该供应商的行为就可以判断为提供虚假材料的行为。其中，主观故意（主观要件）为判断供应商是否提供虚假材料的主要依据之一。因此，对该违法行为，财政部门应当进行充分调查，既要调查供应商客观上实施提供虚假材料行为的证据，又要调查其主观上有无谋取中标故意的证据。根据具体情形作出认定，而不能仅以材料虚假就认定构成违法行为，更不能以材料虚假就推定投标人有“谋取中标”的故意。
关于评审专家未独立评审。W公司认为本项目评标委员会没有履行符合性审查义务。财政部门认为，评审专家履行的职责之一是核实供应商所提供材料的真伪，有向财政部门报告的义务，但无法认定材料的真伪，主要原因有两个。
一是网络条件不允许。供应商材料造假绝大部分是资质造假，这是“重灾区”。要核查其资质的真实性，需要登录国家市场监督管理总局官网——全国认证认可信息公共服务平台，或者检测机构官网，输入证书编号或者企业名称，才能查询到证书相关信息。但项目和评审过程保密，评审室内的电脑一般无法登录全国认证认可信息公共服务平台等网站，无法查询，自然也无法认定材料真伪。
二是专家身份不允许。在实践中，评审专家是对供应商的材料作“形式审查”，即审查响应文件是否按采购文件要求提供了相关材料，材料是否齐全，而不对材料真假作辨识。即使怀疑材料虚假，也只能向财政部门报告，没有资格进行认定。供应商应对提供材料的真实性负责，并承担因提供虚假材料谋取中标而带来的处罚结果。
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