【实务探讨】
非依法必招工程项目如何认定
■ 王加和
在政府采购工程实操中，招标限额标准以上项目时常面临法律适用难题，政府采购法与招标投标法的适用边界较难精准把握。本文以典型案例为切入点，结合现行法律法规，厘清两法适用逻辑，明确非依法必招工程的判定标准，剖析实务堵点并提出规范实施路径。
实务中的法律适用困境
按照现行法律法规，政府采购工程项目采用招标方式采购的适用招标投标法，采用竞争性磋商、竞争性谈判等非招标方式采购的适用政府采购法。但在项目实操过程中，受法规理解差异影响，限额以上独立修缮项目常常陷入法律适用两难。以某行政单位办公大楼修缮项目为例：项目内容仅包含屋面防水、外墙保温、公共区域涂装、门窗密封维修，不涉及建筑物主体结构改动，无新建、改建、扩建施工内容，属于独立修缮工程，项目概算为680万元，超出400万元的法定工程招标限额标准。
该项目在推进中出现现实堵点：如按照招标投标法组织招标，项目依托老旧既有建筑实施改造，前期基建档案不全，难以办理立项批复、施工图审查、施工许可等招投标必备的前置手续，客观上不具备法定招标实施条件；如选取竞争性磋商等非招标采购方式，该项目预算金额超过工程招标限额标准，可能会被要求履行招标程序。由此造成项目两条实施路径均难以落地，采购工作停滞不前。
政府采购工程法律适用分析
根据政府采购法及其实施条例，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，执行招标投标法及其实施条例；采用其他方式采购的，执行政府采购法及其实施条例。根据招标投标法及其实施条例，必须进行招标的工程由国务院发展改革部门会同国务院有关部门制定。根据《必须招标的工程项目规定》，工程招标限额标准是400万元。
根据《政府采购非招标采购方式管理办法》及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定：按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程，可以采用竞争性磋商、竞争性谈判和单一来源采购方式采购。根据《关于政府采购工程项目有关法律适用问题的复函》规定：工程招标限额标准以上，与建筑物和构筑物新建、改建、扩建项目无关的单独的装修、拆除、修缮项目，以及政府集中采购目录以内或者政府采购工程限额标准以上、工程招标限额标准以下的政府采购工程项目，不属于依法必须进行招标的项目。
综上，对于工程限额标准以上项目，法律适用的关键不在于预算金额大小，而是判定项目是否归入依法必须招标的范围，据此确定适用招投标或政府采购法律法规。
不属于依法必须进行招标的工程项目认定
根据《政府采购品目分类目录（2022年）》，装修工程具体包括木工装修、砌筑装修、瓷砖装修、玻璃装配、抹灰装修、石制装修、门窗安装、涂料装修、其他装修。拆除工程具体包括房屋拆除、厂房和设备拆除、桥梁和轨道拆除、其他拆除工程。修缮工程主要指对已建成的建筑物进行拆改、翻修和维护，包括抗震加固，节能改造，下水管道改造，防水，木门窗、钢门窗及木修理等。
因此，单独的装修、拆除、修缮需满足三个条件：一是独立性，单独立项、独立实施，不依附于新建、改建、扩建主体工程；二是无关性，不涉及主体结构改造、建筑体量增加或原址新建；三是匹配性，建设内容对应装修、拆除、修缮工程品目类别。
结合上述分析，笔者认为，与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建无关，单独的装修、拆除、修缮项目且与政府采购品目分类目录范围一致的工程项目，认定为不属于依法必须进行招标的项目。前述案例所涉及项目认定为不属于依法必须进行招标的项目，采用政府采购非招标方式实施。
采购人规范实施项目的实操路径
实务中部分采购人以预算金额作为唯一判定依据，忽视项目属性，将独立修缮项目强制纳入招标程序。此类项目依托既有建筑，无法通过招投标法定前置审批，客观上不具备招标实施条件，陷入“招标无要件、非招标不认可”的两难困境。部分采购人通过拆分项目、分期立项、化整为零等方式，变相规避监管，违反财政资金管理规定，埋下审计问责隐患。
采购人作为项目属性认定责任主体，在可行性研究、立项报批阶段，应进行充分论证，准确界定项目属于必须招标的工程还是与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建无关，单独的装修、拆除、修缮项目。
如定性为单独的装修、拆除、修缮项目，应在立项材料中专项载明：项目为独立装修、拆除或修缮工程，建设内容不涉及建构筑物新建、改建、扩建，不存在主体结构改造及原址新建立项内容。相关文字说明纳入项目档案留存，作为区分法律适用的基础性资料。
采购人依据《关于政府采购工程项目有关法律适用问题的复函》要求，对工程招标限额以上独立装修、拆除、修缮项目，选用竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等非招标方式采购。采购人采用招标形式实施采购的，按照招标投标法相关规定实施相关程序。
（作者单位：江苏省徐州市公共资源交易中心）
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