政采改革新实践
叠政策 破壁垒 探新路
——各地支持中小企业发展综述
■ 本报记者 马金眈
中小企业是稳就业、保民生、促发展的重要力量，而订单，是中小企业发展的根本。
一直以来，政府采购在促进经济社会高质量发展方面发挥着重要作用，通过实施预留份额、评审优惠、大企业分包、组成联合体、提高预付款比例、“政采贷”等多项措施，不断加大支持力度，让中小企业获得更多订单。“十四五”时期，全国中小企业获得的合同份额占政府采购规模的比例稳定在70%以上。
发挥政策叠加效应
中小企业如何在参与政府采购活动中更具优势，“给政策”是关键。从财政部、工业和信息化部出台《政府采购促进中小企业发展管理办法》，到财政部印发《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》，再到财政部将对小微企业评审优惠由6%—10%提高至10%—20%，将工程项目面向中小企业预留份额阶段性提高至40%，并在2025年正式将40%的预留比例要求确定为长期支持政策。
各地在落实政策的同时也在创新做法，通过给订单、送资金、降成本、激活力……给予中小企业最大力度支持。北京、天津、广东、新疆生产建设兵团等多地提高预留份额，青岛将采购预留份额比例由40％提高至45％。福建给予小微企业15%—20%的价格扣除，同时将超过400万元的工程项目中适宜由中小企业提供的预留份额由30%提高至40%。四川修订《四川省政府采购面向中小企业采购品目指导目录》，进一步明确面向中小企业采购的品目范围。山东青岛先后印发《青岛市政府采购面向中小企业采购品目指导目录》1.0版及2.0版，为中小企业划出订单范围。
在资金方面，江苏通过取消政府采购投标保证金、运用政府采购电子履约保函（保险）和“政采贷”线上融资服务平台持续降低中小企业参与政府采购成本，有效缓解政府采购供应商的资金占用压力。重庆推行政府采购合同“预付制”，规定向供应商支付预付款比例不低于30%，向中小企业支付预付款不低于50%。山东累计发放“政采贷”超500亿元，河南、四川发放“政采贷”超200亿元，解决了中小企业融资难题。
重庆还给中小企业提供了更大订单。该市统筹建立各级财政部门、发展改革部门和中小企业主管部门之间政策落实协同机制，就政策指导、监督检查和投诉处理等事项开展协作，更新完善公路、房屋建筑和市政基础设施等6个工程招标文件标准文本，将面向中小企业预留份额方式、中小企业声明函范本等要求纳入其中。打通工程招标投标信息管理系统与政府采购交易管理系统之间的信息共享通道，实现政府采购工程招标公告、中标结果和采购合同等信息实时交互。政策执行以来，重庆适用招标投标法的政府采购工程项目已授予中小企业合同金额近7亿元，占总额的比重达68%。
中小企业发展还离不开良好的营商环境。重庆市财政局与公安、市场监管、中小企业等主管部门建立协同监管机制，就围标串标查处、虚假检测报告认定、中小企业资格认定等事项开展常态协作，并将需要跨部门协作的事项纳入重庆三级城市运行和治理中心闭环管理，探索开展问题线索的线上移送、预警、认定和反馈，有效提升监管效率和水平。
打通多方壁垒 破解执行难题
在实践中，有不少从业人员表示，“适宜由中小企业提供的”具体情形无法界定，部分专业性强，技术复杂的项目难判断是否“适宜由中小企业提供”。
针对这一问题，中央财经大学财政税务学院教授姜爱华表示，《政府采购促进中小企业发展管理办法》第六条采用排除法对“适宜由中小企业提供的”情形进行了规定，共包括四种具体情形和一个兜底条款，其中，第一种情形和第四种情形比较好认定。第一种情形为“法律法规和国家有关政策明确规定优先或者应当面向事业单位、社会组织等非企业主体采购的”，这种情形主要指政府购买服务项目，第四种情形是“框架协议采购项目”。第二种情形“因确需使用不可替代的专利、专有技术，基础设施限制，或者提供特定公共服务等原因，只能从中小企业之外的供应商处采购的”和第三种情形“按照本办法规定预留采购份额无法确保充分供应、充分竞争，或者存在可能影响政府采购目标实现的情形”在实际中比较难认定，也容易引起争议。对此，应按照《政府采购需求管理办法》的相关要求，强化采购人需求管理，做好需求调查，真正了解市场上供应商的供给情况。
还有专家认为应该清晰界定具体情形。重庆市政协副主席、致公党重庆市委会主委丁时勇认为，应加快出台全国统一的配套细则，针对“适宜由中小企业提供”等模糊条款，结合项目规模、技术难度、履约要求等设置量化标准，制定清晰的正负面清单，明确适用边界，让“执行有标尺、监管有依据”。山东康桥律师事务所首席合伙人张巧良表示，可以分行业、分领域制定《中小企业适宜采购目录》或负面清单。对于技术复杂、专业性强的项目，明确“适宜”的量化指标（如技术门槛、资金规模、服务半径等），或建立专家论证机制，由第三方专业机构对项目的适宜性进行前置评估，避免采购人因“怕担责”而随意扩大或缩小预留范围。
另外，政府采购投诉举报事项涉及中小企业认定及社保缴纳、纳税情况，财政部门需向其他部门调查取证，在实际工作中如何让这项工作进行得更顺利，哈尔滨工业大学长聘教授、中国WTO法研究会副会长赵宏瑞告诉记者：“《中华人民共和国中小企业促进法》将中小微企业划分标准授予了国务院负责中小企业促进工作的部门，并要求根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点等制定。建议加快修订中小企业划型标准，统一判定口径，并依托全国一体化政务服务平台打通财政、商务、工信、社保、税务等政务数据接口，推行异议信息‘一次采集、多方共享’，彻底打破跨部门的协调壁垒。”丁时勇认为，可以通过健全跨部门协同机制，打通部门数据壁垒，实现资质核验、信用查询、联合取证高效便捷。
还有业内人士表示，工程招投标领域政府采购项目实行分行业监管，标准文本等由各行业监管部门分别制定，地方各监管部门参照国家和省的标准文本执行，导致中小企业政策执行不顺畅。对于这方面的问题，赵宏瑞表示，建议由财政部门牵头，推动住建、交通、水务等部门联合制定统一的中小微企业参与招标文本模板，将中小微企业预留份额和价格扣除优惠等核心条款作为不可删改的“强约束”嵌入其中，并建立跨部门联合监管机制。姜爱华表示，制定统一的“政府采购工程招标文件中小企业政策条款嵌入指南”，将其作为工程招投标领域标准文本的一部分，既可以不改变各行业监管部门的标准文本主要内容，又能实现政府采购对中小企业发展政策的落实。张巧良还建议可以建立跨部门政策执行协调与督导机制，协调解决工程招投标中遇到的政策冲突与执行难点。
多方献策 探索助企新路径
业内专家认为，政府采购对中小企业的支持正在实现从“普惠”到“赋能”的跨越。
丁时勇表示，下一步重点要从政策落地、公平保障、服务优化、监督问责四个方面发力。一是细化完善配套政策，打通执行堵点，推动预留份额、价格扣除、预付款、“政采贷”等惠企举措精准落地，避免政策悬空。二是破除各类隐性壁垒，严禁设置不合理门槛、倾向性条款，保障中小企业平等参与政府采购活动的权利。三是持续优化服务举措，简化采购流程、降低制度性交易成本，着力解决中小企业回款慢、融资难、维权难等实际问题。四是强化全流程监管，加大督查力度，对排斥、限制中小企业的行为及时纠偏，切实把政策红利转化为企业发展实效。
姜爱华认为，下一步还要提升采购人主体责任，依托采购人落实好对中小企业的支持政策，可以尝试制定差异化的支持政策，比如对科技创新企业给予更大的支持力度，要加大对该项政策效果的评估力度，根据评估结果适当调整政策支持力度与支持重点。
张巧良还建议，深化“政采＋金融”融合创新，精准纾解融资困境。进一步打破银企信息壁垒，推动建立全国统一的政府采购合同融资服务平台，实现采购合同、履约评价、信用数据与金融机构的实时直连，简化融资流程，降低融资成本。强化内生能力建设，提升核心竞争力。引导中小企业“强筋骨”，通过设立“创新产品采购专区”、推行框架协议采购等模式，定向支持专精特新中小企业参与研发创新活动，帮助其锚定发展方向，加速新技术、新产品的市场化步伐。鼓励大企业向中小企业分包，通过“以大带小”的产业链协同，提升中小企业的技术水平和履约能力。同时，建立政府采购支持中小企业发展的动态监测与评估机制，将政策落实情况纳入绩效考核。
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