【聚焦恶意投诉】
浅谈非法质疑投诉的甄别与处理（上）
■ 沈德能
质疑投诉是《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）明确规定的供应商维权救济程序，目的是当供应商权益受损时，可以通过向采购人提出质疑和向财政部门提起投诉，依法维护自身权益。合法的质疑投诉有利于采购人发现采购项目存在的问题，有利于财政部门有针对性地开展监督检查，促进政府采购规范透明、公平公正。相反，非法的质疑投诉则会干扰正常的政府采购过程。实践中，一些不良供应商意图从非法质疑投诉中获取非法利益，诱发采购人和供应商之间、供应商与供应商之间的非法利益交换，从而导致社会上热议的恶意质疑投诉获利的现象发生。实际上，在政府采购项目中非法质疑投诉时有发生，而所谓的恶意质疑投诉，其中有大部分属于非法质疑投诉。因此，笔者认为，通过依法甄别和处理非法质疑投诉，可以从源头上消除大部分恶意质疑投诉现象，这对于规范和净化政府采购市场具有重要作用。
甄别非法质疑的法律法规依据
《政府采购法》第五十二条明确，“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”第五十五条规定，“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”
《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第五十三条明确，“《政府采购法》第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。”第五十五条规定，“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。”
合法质疑的条件和非法质疑的表现形式
依据上述法律法规，笔者认为，合法的质疑必须符合以下条件：一是提出质疑的主体必须是质疑所涉采购项目的供应商；二是质疑供应商仅能对采购文件、采购过程和中标、成交结果提出质疑，且只能对可以质疑的采购文件（也就是与供应商权益相关，有可能损害其权益的采购文件）提出质疑；三是仅限于供应商自己权益受到损害时，才可以提出质疑；四是须在法定质疑期限内提出质疑；五是须向采购人或者采购人委托的代理机构提出质疑；六是具有明确的质疑请求和必要的证明材料。
因此，只要不符合以上法定条件，就是非法质疑。实践中，非法质疑主要表现为：一是提出质疑的供应商并非采购项目的供应商。换言之，对采购文件提出质疑，但未合法获得采购文件的供应商，或者不具有采购项目所要求的合法资格的供应商，则不是采购项目的供应商。比如，采购项目合法要求供应商需获得市场准入的行政许可，但提出质疑的供应商没有获得，则其不属于采购项目的供应商。某省采购中心收到了某建筑公司对福利彩票印刷服务采购项目中标结果提出质疑的质疑函，该采购项目依法设置了合法的印刷经营许可证作为资格条件。经查，某建筑公司依法取得了项目招标文件，并编制投标文件参加了投标，但在资格审查环节被认定为没有合法的经营资格而未通过资格审查，则其不属于该项目的合法供应商。依据政府采购法律法规有关规定，某建筑公司对福利彩票印刷项目中标结果提出的质疑是非法质疑。又如，采购项目对供应商履行合同能力提出人员和业绩的资格要求，但供应商没有符合要求的相关人员和业绩，则其不属于采购项目的供应商。某文化传播公司在获得某中学智慧教室建设项目采购文件后，对采购文件评分标准不合理之处提出质疑。然而，该采购项目要求供应商需要有电脑和网络工程师，以及已经完成相关项目两个以上的业绩作为资格条件。某文化传播公司没有符合要求的人员和相关业绩，则不是该项目的合法供应商，其质疑是非法质疑。此外，在参加采购活动前3年内有重大违法行为的供应商，也不属于采购项目的供应商。
二是质疑事项超出了法律所规定的“采购文件、采购过程和中标、成交结果”范围。比如，对合同履约、采购需求征集、调查过程以及采购承办人与供应商不正当交往行为等提出的质疑，都属于非法质疑。
三是质疑事项与供应商权益无关，不可能损害其权益。比如，虽然采购文件对外地供应商参与采购项目进行了不合理限制，如果某本地供应商对此提出质疑，则质疑事项不可能损害某本地供应商的权益，此为非法质疑；质疑采购文件或者采购过程不合法，但未具体说明自己的权益受到损害，却说明其他供应商的权益受到损害的，则其质疑与自己权益无关，也属于非法质疑；虽然合法取得了采购文件，但没有提交投标响应文件参加投标响应的供应商，对评审过程和中标、成交结果提出的质疑与自己权益无关，不可能损害其权益的，同样属于非法质疑。
四是质疑超过法定期限。对于法定期限，《实施条例》第五十三条有明确规定，但需要指出的是，此条规定的“之日”当日依法不计算在质疑期限内，从“之日”的第二个工作日开始计算。同时，国家政策明确“取消投标报名”，供应商不用报告采购人或者代理机构自己的名称而取得采购文件，故供应商何时收到采购文件则变得无法对证。因此，对可以质疑的采购文件提出质疑的，仅存在“采购文件公告期限届满之日”一种情形。实践中，有些交易系统的设计不符合国家政策，仍然要求供应商报名取得采购文件。笔者认为，此举违背有关政策要求，不应作为审查供应商对采购文件提出质疑期限的依据，而应以“采购文件公告期限届满之日”来界定。
五是供应商不向采购人或其委托的代理机构提出质疑，而向采购人上级部门或者同级财政部门提出质疑。《政府采购法》第五十二条和第五十四条明确，供应商可以向采购人或其委托的代理机构提出质疑，故除此之外向其他部门提出的质疑都是非法质疑。其他部门根据其工作流程转交给采购人或者代理机构的质疑，不是合法质疑。
六是质疑没有明确请求。《政府采购法》第五十二条规定的质疑是维权途径，是供应商在自己权益受到损害时的救济方法。首先，维权救济必然是有目的、有要求的，即解决权益受到损害。其次，质疑请求应当与采购文件、采购过程和中标、成交结果相关，如要求修改采购文件、纠正错误过程、重新评审、改变中标或成交结果等。与此无关的质疑请求，则不是明确的质疑请求，如请求给予相关采购人员行政处分、另行委托其他代理机构等。最后，还有些供应商混淆质疑与询问，名为质疑实则询问，仅是想获得相关信息，却没有明确的救济请求，这同样不是维权救济。
七是未提供必要的相关证明材料。《实施条例》第五十五条规定，供应商质疑应当有必要的证明材料。但实践中，存在不少凭空质疑，主要表现为：其一，没有相关证明材料，而以无关的材料进行捕风捉影的质疑，如以中标人在其他项目中存在虚假响应的证明材料，推测其在质疑所涉采购项目中同样是虚假响应；其二，凭想象和推理却没有证明材料的质疑，如以质疑供应商自己的理解分析来推测评审专家主观评分不合理等。这里需要注意的是，《实施条例》要求的是“必要的证明材料”，而不是充分的证明材料。采购人在甄别非法质疑时，不能以“谁主张谁举证”来要求供应商提供所有充分的证据证明其质疑成立。在正常情况下，供应商能够提供和应当提供的证明材料，才是法规规定的必要证明材料，而不应强求供应商提供客观上无法获取的证明材料。
八是假冒质疑，即质疑主体不同。假冒质疑是指，提出质疑的供应商与参与采购项目的供应商不是同一个，而是有人未经参与供应商同意，以私刻相同名称的供应商印章而假冒质疑。
九是同一事项重复质疑。比如，采购人对供应商的质疑答复后，供应商对答复过程或者未改变的结果进一步（即重复）质疑；采购文件明确要求供应商在法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑，供应商对某采购程序其中一项提出质疑，在采购人答复该质疑后，供应商又对同一采购程序的其他事项再次质疑；供应商对采购人的质疑答复内容不满意，已经向同级财政部门提起投诉，同时又以答复内容再次损害其权益为由提出质疑。在笔者看来，重复质疑不符合《政府采购法》有关规定，供应商对质疑答复不满意的，依法应当向财政部门提起投诉来继续救济。
对非法质疑的处理方法
采购人及其委托的代理机构要严格按照法律法规的规定审查受理和答复供应商提出的质疑，在依法甄别确定供应商提出的质疑是非法质疑后，应当采取合法途径处理。
一是采购人在质疑审查受理时发现“不是采购项目供应商提出的质疑、质疑超过法定期限、假冒质疑、重复质疑”的情形，可以约谈该供应商，明确解释相关法律法规依据，在说明理由后，由该供应商主动撤回质疑。如果该供应商不主动撤回，则书面告知其质疑不符合法律法规规定，属于非法无效的质疑。
二是采购人在质疑审查受理时发现供应商的质疑事项超出了法律规定的“采购文件、采购过程和中标、成交结果”的质疑，采购人应当书面告知供应商在规定范围内提出质疑，超出合法范围的质疑，采购人无权答复。但对所涉及的相关问题，将开展调查。发现问题属实的，依法整改和处理。
三是采购人收到上级部门或者同级财政部门转交的供应商质疑函，应当书面告知该供应商修改质疑函后再次提出质疑。
四是对于没有明确质疑请求和相关证明材料的质疑，应当书面告知该供应商修改质疑函，即在提出明确的质疑请求、补充提供必要的证明材料后，再次提出质疑。如果供应商的目的是获取相关信息询问，则告知改用询问函进行询问，而不是采用质疑函提出质疑。
五是对于不可能损害供应商权益的质疑事项，一般情况下需要经过调查后才能发现。因此，采购人应当答复供应商的质疑事项与其权益是否受到损害无关，质疑事项不可能损害其权益，该质疑属于非法无效质疑。
（作者系广西广天一律师事务所律师）
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