【一线思考】
探寻政采投诉处理工作的监管效能提升路径
■ 琚梦清
在深化“放管服”改革与优化营商环境的背景下，政府采购投诉处理已成为衡量政府治理能力的重要标尺。监管部门如何在法治框架下构建高效投诉处理机制，既是落实《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》的内在要求，又是推进全国统一大市场建设的关键环节。笔者从全流程治理视角探究投诉处理工作的监管效能提升路径，为优化政府采购领域法治化营商环境提供决策参考。
法律依据与制度框架
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十二条至第五十八条系统构建了供应商质疑投诉的法定程序框架，确立了供应商的法定救济权利。2018年施行的《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）进一步细化投诉受理条件、时限要求及审查标准，形成完整的权利救济体系。当供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以依法行使救济权。
现行制度采取“质疑前置”的阶梯式救济程序，具体包括：质疑程序，即供应商应于知悉权益受损7个工作日内提出书面质疑；投诉程序，即质疑答复不满意或未获答复的，可在15个工作日内向财政部门投诉；行政或司法救济，即对投诉处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。根据94号令第二十六条规定，财政部门应自收到投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定。
政府采购投诉处理现状分析
——当前政府采购投诉呈现的特点。
一是数量持续攀升。以安庆市为例，初步统计，2024年全市受理投诉案件50起，较2023年增长51.5%。除法定投诉外，供应商还通过其他渠道（为企业服务平台、12345热线、匿名举报）进行投诉。2024年，全市共受理其他渠道移交案件17起，较2023年增长325%。
二是投诉事项繁杂。近年来，政府采购投诉主要集中在采购文件（如量身定做采购需求或评分标准）、采购过程（如评审过程不公正）、采购结果等多个环节。同时，这些投诉不仅涉及采购人和供应商之间的矛盾，而且涉及代理机构、评审专家等多方主体。
三是投诉驳回居多。投诉处理结果主要涉及投诉成立、驳回投诉、撤销投诉3种情形。94号令第二十九条明确，投诉事项缺乏事实依据、投诉人捏造事实或提供虚假材料、投诉人以非法手段取得证明材料的，应当驳回投诉。以安庆市为例，近两年投诉驳回率分别为52%和66%，投诉驳回率居高不下。投诉驳回案件中，还存在部分虚假、恶意投诉。
——原因分析。
一是主体责任落实不到位。部分采购人或代理机构专业性不强，在采购需求调查、采购文件编制等重点环节存在疏漏，导致采购文件瑕疵引发投诉。部分评审专家专业素养不足、职业操守缺失，对评审标准执行存在偏差，引发评审行为失范、自由裁量权滥用等程序性争议。部分采购人在质疑处理中，存在拖延答复、形式应对或法律适用错误等问题，致使质疑未能在法定时限内得到实质性化解。
二是投诉调查处理不规范。部分供应商对救济权利认知不足，同一案件多头投诉举报现象时有发生。个别案件情形复杂，监管部门调查取证难度大，难以获取关键证据（如围串标证据）。个别监管人员对处理程序把控不严（如未书面通知、超过法定期限），从而引发复议或诉讼。同时，基层监管力量薄弱，叠加监管职责交叉，导致部分案件处理质效不高。
三是投诉处理机制不完善。政府采购投诉处理流程复杂，处理周期较长，供应商维权时间成本高。法律条款对部分关键概念缺乏明确界定，导致同类问题执法尺度不一。对违法违规行为处罚不到位，滋养了个别不法供应商“违法成本低”的投机心理。针对虚假、恶意投诉，监管部门识别难度大、制约手段少，影响法律权威。
优化政府采购投诉处理工作的对策建议
——关口前移、源头防范，打好财政监督“组合拳”，解决主体责任落实不到位问题。
一是健全采购人主体责任落实体系。实行全流程责任清单化管理，根据《政府采购需求管理办法》等进一步细化制定《采购人主体责任履行指引》，明确采购人在需求调查、采购文件编制、合同订立、履约验收等重点环节的责任，有针对性地提出具体要求和落实举措。推行“阳光采购”预公示制度，鼓励采购人通过预公示采购需求、开展标前答疑、组织专家论证等形式，主动接受社会监督，避免设置不合理或有倾向性的条款。加大监督检查力度，运用在线监测、交叉互查、现场检查等形式加强日常监测，持续清除采购活动中的各类隐性门槛或壁垒。针对问题多发区域和单位，及时发送工作提醒、定点指导督促，有效减少采购活动异议。
二是实施代理机构专业能力提升工程。实施业务培训，有针对性地开展代理机构能力提升培训，帮助代理机构加深对政府采购政策法规以及实操的认识和理解，全面提升代理质量。实行动态考评，将质疑办理情况作为对代理机构年度评价的重要内容，有效减少投诉事项的发生。开展“双随机、一公开”检查，重点查处违法违规代理行为，引导采购人自主择优选择代理机构。探索建立质疑处理提前介入机制，要求代理机构在质疑回复前，将简要情况进行书面报备，从法规政策把握、回复合理合法性、操作程序等方面给予指导。鼓励指导采购人、代理机构与质疑供应商进行面对面沟通交流，努力将异议化解在质疑阶段。
三是强化政府采购评审专家队伍管理。建足建强评审专家队伍，持续优化“专家盲选”“项目盲评”等机制，打破地域限制，促进采购评审公平公正。强化专家评审责任意识，创新智能评审形式，通过优化政府采购开评标系统，设立打分预警提示、主观分异常确认、辅助智能打分等模式，规范专家自由裁量权。出台政府采购评审专家行为负面清单，对评审过程中的重点和高风险环节提出禁止性条款，从制度上对评审工作进行有效规范。依法严肃处理评审专家违规行为，定期发布评审专家不良行为情况通报，督促评审专家公平公正履职。
——依法行政、高效处理，打好公正裁决“组合拳”，解决投诉调查处理不规范问题。
一是规范受理程序，破解“入口失序”。强化法定受理标准，建立投诉材料“三查机制”（主体资格、诉求范围、管辖权限），从源头上减少无效投诉，提升行政资源使用效能。针对多头举报问题，加强与有关业务部门的沟通联系，综合研判、分类处理，解决重复受理问题。完善跨部门系统机制，针对医疗器械等存在监管交叉的领域，要建立联席会议制度，完善议事协调机制，明确卫健、财政、公管部门在公立医院采购投诉中的职责边界，减少重复调查现象。畅通投诉举报渠道，构建立体化宣传体系，推行“线上+线下”双轨普法模式，系统宣传解读《政府采购法》、94号令等法律法规，让供应商行使救济权利更便利、更规范。
二是规范调查流程，提升处理效能。深化联合调查机制，联合公安、市场监管部门，加强对虚假认证证书、虚假检测报告、串通投标等问题的调查取证，形成调查合力，为投诉处理提供确切证据。建立“三书三节点”监控体系，即《补正通知书》5个工作日内发出、《答复通知书》8个工作日内送达、《处理决定书》30个工作日内办结。推行智能文书系统，开发政府采购投诉文书自动生成模块，嵌入法律依据智能匹配、程序瑕疵自动预警功能，进一步提高投诉处理效率。
——久久为功、激浊扬清，打好制度建设“组合拳”，解决投诉处理机制不完善问题。
一是健全恶意投诉协同治理机制。完善政府采购质疑投诉处理结果公开制度，实现处理结果全面公开、全国共享。构建信用约束体系，依托信用中国平台公示投诉处理结果，对12个月内3次以上无效投诉的供应商，按照94号令第三十条启动“黄橙红”三级警示。黄牌警示限制投诉资格；橙色警示限制参与政府采购活动资格；红牌警示列入不良行为记录名单。完善跨区域联防联控机制，与公共资源交易平台建立投诉信息共享机制，精准识别跨区域虚假、恶意投诉，对职业投诉人实施重点监督、重点防控，从源头上制约虚假维权行为。
二是构建“四位一体”纠纷化解机制。探索完善先调解、后裁决、调解与裁决并行的投诉处理模式。组建由财政、公管、司法、行业专家构成的调解专班，对采购金额较大（如400万元以上）的争议，组织当事人面对面沟通协商，及时有效化解矛盾纠纷。完善第三方参与机制，推行法律顾问全程介入模式，加强投诉处理各环节特别是法律文书的合法性审查，降低法律风险。建立政府采购争议专家库，针对情形复杂的案件，组织专家评审或委托第三方检测机构鉴定。实施“类案同判”机制，持续发布投诉处理典型案例。定期开展案件集中讨论，对已处理案件进行集中点评，对正在处理的案件进行梳理分析，统一裁决标准。建立沟通反馈机制，即调查中通报进展、结案后送达文书、结束后满意度回访，最大程度争取投诉人的理解和认可。
三是完善行政处罚执法监督机制。按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律法规中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，统一执法尺度。定期发布政府采购行政处罚案例，消除个别供应商“违法成本低”的投机心理，做到处理争议和强化监管并行、解决问题和规范发展并重。推动执法监督数字化转型，建设政府采购执法信息平台，实现“处罚决定—信用公示—联合惩戒”全流程线上办理，促进政府采购监管工作合法、规范开展。
（作者单位：安徽省安庆市财政局）
本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。
