【案例看台】
免费下载采购文件，供应商为何丧失质疑权
■ 马正红
案例回放
受采购人委托，某采购代理机构以公开招标方式（采用非电子化采购流程）负责某总体规划项目采购组织实施工作，并通过政府采购法定网络平台发布了采购公告。公告指出，潜在供应商需在规定时间内，前往指定地点，以300元/份的价格有偿获取采购文件。同时，公告还对参与投标的供应商资质提出明确要求，即须具备国家自然资源部颁发的城乡规划编制甲级资质。
招标公告发布后，吸引10余家供应商前来购买采购文件。然而，A公司却未遵循公告规定的方式和价格获取文件，而是通过某地政府采购网的公开渠道免费下载了该采购文件。之后，A公司针对采购文件提出质疑，认为其中关于团队人员技术能力及类似业绩的评分标准设置存在不合理的限制条件，要求对采购文件进行修改完善。
采购代理机构在接到A公司的质疑后，经仔细审查认为，A公司在规定的报名期限内，既未前往现场进行报名，也未按照要求获取采购文件，因此并未正式参与该项目的采购活动。基于此，采购代理机构判定A公司不属于该项目采购活动法定意义上的供应商，也不符合依法获取采购文件的潜在供应商条件，遂依法作出不予受理A公司质疑的决定。A公司对此决定表示不服，在法定时间内向当地财政部门提起投诉。在投诉中，A公司指出，采购文件售价300元明显不合理，按照规定应当免费，其依据是《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》。A公司认为，既然采购文件应当免费，那么本公司也应被视为适格的潜在供应商。
财政部门在审核相关情况后，认定A公司未依法获取可质疑的采购文件，不属于潜在供应商范畴，最终决定驳回A公司的投诉。
以上案例引出一个问题：采购代理机构售价300元的采购文件，A供应商通过公开渠道免费下载后，是否可以对采购文件提出质疑？
案例分析
——潜在供应商与供应商的概念及权利厘清。依据政府采购相关法律法规的条文内涵，在政府采购活动中，潜在供应商与供应商有着明确的界定，二者在概念和权利方面存在显著差异。供应商是指那些不仅购买或下载了采购文件，还进一步参与了采购活动后续关键步骤的主体，这些步骤包括但不限于递交投标文件、参与开标等。供应商在完整参与采购流程后，享有更为广泛的权利，不仅能够对采购文件提出质疑，还可针对采购过程以及中标结果提出质疑，以保障自身合法权益和采购活动公平公正。
而潜在供应商则仅购买或下载了采购文件，但并未参与采购活动的后续关键环节。其权利相对受限，仅能在获取采购文件后，就该文件本身提出质疑，无法对采购过程及中标结果发表意见。这种质疑范围的差异，正是潜在供应商与供应商在权利方面的重要体现。
——A公司不属于潜在供应商，无权质疑采购文件。在本案中，无论是潜在供应商还是供应商，获取采购文件的方式都应当严格遵循采购公告中规定的途径。对于本项目而言，潜在供应商获取采购文件的合法方式是在特定时间和地点，以公告要求的付费形式对采购文件进行购买。
然而，A公司并未按照这一法定方式获取采购文件，而是自行通过网站下载的方式取得。这种获取方式明显不符合采购公告的规定，A公司未通过合法途径获取采购文件，因此不能被认定为依法获取采购文件。基于上述潜在供应商与供应商的界定标准，A公司不属于潜在供应商，自然也就无权对采购文件提起质疑。
依据《政府采购质疑和投诉办法》第十一条规定，A公司对采购文件提出质疑的行为，显然不符合规定。基于此，财政部门作出的驳回A公司投诉的处理决定是合理且合法的。
——电子化采购与采购文件收费问题。在明确了A公司未依法获取采购文件无权质疑后，笔者进一步探讨一下电子化采购与采购文件收费的相关问题，这对于理解本案中采购文件收费的合理性以及依法获取采购文件的要求具有重要意义。
《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》由财政部发布，旨在进一步优化政府采购营商环境，对政府采购活动中的多项内容作出了规定。其中第三条规定：“实现电子化采购的，采购人、采购代理机构应当向供应商免费提供电子采购文件；暂未实现电子化采购的，鼓励采购人、采购代理机构向供应商免费提供纸质采购文件。”在电子招标采购项目场景中，按照相关规定，采购文件的提供应秉持免费原则，旨在降低供应商参与政府采购活动的成本，营造公平、开放的营商环境。但需要明确的是，本项目并未采用电子化采购模式，采购代理机构将采购文件价格设定为300元，这一做法是符合现行法规要求的。
即便是在采购文件免费提供的情形下，供应商或潜在供应商也绝不能随意从非指定渠道下载文件。他们必须严格依照采购公告所明确规定的途径和方式，依法获取采购文件（一般获取平台上会留痕，记录其下载时间，以计算质疑期限），如此才能获得与之对应的权利。倘若采购项目需要供应商付费购买采购文件，供应商同样要严格遵循采购公告的具体要求，按时足额付费购买后，才具备对采购文件提出质疑的资格。A公司未付费购买但从其他渠道免费下载，不能认定为“依法获取”，A公司显然没有认识到这一点，其未遵循合法途径获取采购文件，这种行为不符合获取权利的法定前置条件，自然也就无法获得对采购文件提出质疑的权利。
案例启示
鉴于当前政府采购法规体系框架，本案处理结果对规范政府采购活动具有重要示范价值：一方面警示供应商及潜在供应商，须严格遵循采购公告要求获取采购文件，否则将丧失相应权利主张资格；另一方面要求采购代理机构在发布公告时，明确采购文件获取方式与操作细则，切实保障政府采购活动的公平性、公正性与透明度。
值得关注的是，若本案供应商通过免费渠道获取的采购文件中，确实存在歧视性条款，可通过哪些途径进行权利救济？从制度设计角度看，如能构建补偿机制或能有效激发供应商参与监督的积极性无疑最佳。尽管现行政府采购法律法规明确限定仅潜在供应商享有对采购文件的质疑权，但其他供应商若发现歧视性问题，笔者认为仍可尝试通过以下路径推动问题解决：
一是提出询问——合规沟通的基础路径。依据《中华人民共和国政府采购法》及配套规定，供应商对政府采购活动事项存有疑问时，有权向采购人提出询问。非潜在供应商可采取书面或口头形式，就采购文件中的歧视性条款向采购人或采购代理机构发起询问，通过信息交互推动问题解决。
二是提交书面建议——制度化参与的补充方式。以正式书面文件形式，向采购人或采购代理机构提交关于采购文件歧视性问题的分析意见。建议需详细列明涉嫌歧视的具体条款、法律依据及逻辑论证，推动采购主体自主审查文件合法性。此路径虽非法定质疑程序，却能通过专业意见表达，促使采购主体主动纠正文件瑕疵。
上述机制协同运作，既契合政府采购“公开透明”的基本原则，也为非潜在供应商参与监督提供了制度空间，有助于提升政府采购活动的规范性与公信力。
法律链接
《政府采购质疑和投诉办法》
第十一条 提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。
潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。
《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》
实现电子化采购的，采购人、采购代理机构应当向供应商免费提供电子采购文件；暂未实现电子化采购的，鼓励采购人、采购代理机构向供应商免费提供纸质采购文件。
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