编者按：政府采购代理机构（以下简称代理机构）是政府采购活动中的一个重要主体，随着“放管服”改革的不断推进，代理机构行业呈现出蓬勃发展的态势，目前，全国有5万多家代理机构。然而，在快速发展的同时，代理行业也面临着同质化竞争、专业能力不足等发展困境。财政部去年年底出台了《政府采购代理机构监督检查暂行办法》，旨在进一步加强对代理机构的监管，规范市场秩序，为优质代理机构创造更好的发展空间。本报特邀业内专家学者、实务工作者共同探讨如何为代理机构营造良好营商环境，推动行业高质量发展。
期待一张“公平竞争入场券”
——专家共话代理机构营商环境优化之路
主持人：
中国政府采购报记者 马金眈 郑杨
嘉宾：
最高人民检察院计划财务装备局政府采购处处长 李明
南京审计大学副校长 裴育
中贸国际工程招标（北京）有限公司负责人 成凯
中技国际招标有限公司第七业务部副总经理 陈刚
四川国际招标有限责任公司总经理 张帆
湖北省招标股份有限公司党委书记、董事长 黎明
行业困境
从同质竞争到专业瓶颈
主持人：当前代理机构发展面临哪些主要挑战？
成凯：一是市场供需失衡，近年来，受经济形势影响，政府采购市场规模有所收缩。然而，代理机构数量仍在增加，行业竞争白热化，使得无论是大型国企还是中小民营企业都感受到经营压力。二是企业差异显著，不同类型企业的应对能力差异也比较明显。比如大型国企能够凭借品牌优势更受采购人青睐，但受制于较高的人力、运营成本，对业务规模依赖较强。所以一旦市场收缩，收入会直接受到影响。但对于民营代理机构来说，虽然客户资源不如国企，但经营灵活性强，能通过精减人员、缩减成本等方式适应市场波动。
陈刚：确实现在行业准入门槛降低导致代理机构数量激增，整个市场呈现“僧多粥少”局面。为争夺业务，许多机构以“零元代理费”“超低价”作为竞争手段，甚至通过恶意拼价、违规迎合采购人需求来维持生存，形成恶性循环。这种“内卷化”竞争不仅压缩利润空间，还迫使部分代理机构忽视服务质量，损害行业整体声誉。同时，许多代理机构还面临转型困难、专业化发展受阻的困境。如有的代理机构仍固守传统程序化服务模式，依赖“拉关系”获取业务，忽视专业化能力建设。加之低价竞争导致资源投入不足，难以向全过程咨询、差异化服务转型。此外，电子化采购推进缓慢，也制约了服务效率提升。这些困境的根源在于“量变”未能有效转化为“质变”。
张帆：门槛降低后，代理机构数量激增，部分机构缺乏熟悉政府采购法规、项目管理、电子化操作的专业人才，难以满足采购人多元化、高标准的服务需求。随着政府采购向“绩效导向”转型，采购人对全流程咨询、需求管理、履约验收等增值服务需求激增，但多数代理机构仍停留在“程序代理”层面，缺乏差异化及专业服务能力，如接受采购人委托确定采购需求，难以满足采购人从“合规采购”到“价值采购”的升级需求。部分采购人还对代理机构能力存疑，倾向于自行组织采购或过度干预，削弱代理机构的专业价值。部分采购人将代理机构视为“程序执行者”，而非专业顾问，忽视其在需求调研、风险防控等方面的价值。此外，在协助解决质疑投诉方面，近年来质疑投诉数据呈显著增长趋势，尤其是“恶意”质疑投诉数量持续增长，呈现“职业化”趋势。这种行为严重扰乱政府采购市场正常秩序，也给代理机构带来了极大的质疑投诉处理工作压力。具体而言，代理机构缺乏法定的调查取证权，在证据收集与认定方面较为困难，也存在较大的处理时限压力。
李明：行业发展面临两大掣肘：一是代理机构发展缺乏正向评价体系，采购人一般关注处罚等负面评价去规避已经显现问题的代理机构。但从正面评价的角度，何为“不合格”？何为“合格”？何为“优秀”？市场评价较为模糊，导致采购人在选用时没有客观标准，制约了优秀代理机构的发展。二是代理机构业务范围界定不明晰，采购项目的需求调查、预算评估、履约验收、绩效评价等工作是否属于代理机构正常业务范围？采购人能否直接委托代理机构开展以上工作？这些问题没有明确的界定。有的代理机构业务场景单一、服务链条不完整，不利于自身发展和服务好采购人。
裴育：现在代理机构专业能力与服务质量参差不齐，部分代理机构执业能力和专业水平未随数量增长同步提升，难以满足采购人专业化需求，尤其在政策解读、流程合规性等方面存在短板。另外，现在代理机构缺乏统一行业标准与评价体系，现行制度对代理机构服务质量、绩效评价等缺乏明确标准，导致优秀机构难以凸显优势，采购人选择时缺乏客观依据。
黎明：据我们了解，多数代理机构服务内容无差异，工作内容仅包含编制采购文件、组织开评标、发放中标通知书、协助采购人处理质疑投诉等。很多代理机构编制采购文件采用“拿来主义”，即采购需求由采购人提供，采购方式、评审因素等都由采购人确定。随着电子化采购的普及，采购文件和采购程序也越来越固化，传统代理机构的代理服务附加值低，替代成本低，采购人满意度低，对代理机构的依赖性低，同质化竞争态势非常明显。以湖北省为例，截至2024年，备案代理机构数量超3100家，但政府采购项目数量并未同比例增长，行业竞争激烈。
政策赋能
从信用评价到专业提升
主持人：政府部门采取了哪些有效措施促进代理机构发展？
裴育：现在地方通过建立信用评价体系对代理机构进行动态评分，如广西壮族自治区通过“定规则、优服务、强监管”规范行业发展，并且提供专业化培训与技术赋能，通过定期培训等方式提升代理机构专业能力，促进其向专业化、精细化转型。财政部还推动代理机构网上自愿登记制度，结合动态监管清理严重违法失信代理机构，释放市场空间给优秀机构。这些积极举措进一步规范市场秩序，减少“劣币驱逐良币”现象；提升行业专业化水平，增强采购人信任度；优化资源配置，推动代理机构从“量增”转向“质升”。
黎明：湖北省财政厅出台《湖北省政府采购代理机构记分管理办法（试行）》，对代理机构执业行为进行“驾照式”记分管理，代理机构违法违规行为在网上一目了然。此外，湖北省政府采购协会制定了《湖北省政府采购社会代理机构服务规范》，进一步规范社会代理机构的服务行为。在推动行业高质量发展方面，湖北省还引导代理机构转型与升级。2024年，湖北省财政厅选取黄冈市、襄阳市等10个地区作为政府采购“大代理”先行区试点，以“大代理”新理念，探索政府采购全过程咨询服务模式，实现从传统的事务性代理向全链条、智能化、高附加值服务的跨越。提高代理机构专业能力。代理机构转型升级对专业人员的项目经验、学习能力、分析能力及专业素养提出更高要求，代理机构应该加强在咨询、造价、财务、法律等专业领域的人才储备，作为咨询服务延伸的专业支撑。湖北省以政府采购协会为牵头主体，搭建了政府采购协会云平台，为全省政府采购从业人员提供从学习培训到考试交流一体化的服务，推动建立从业人员分级培训、推行持证上岗机制。
成凯：我们公司在北京，北京市财政局为代理机构提供了免费的政府采购电子交易平台，发布了采购文件统一范本，为供应商节省了大量的时间和采购文件购买费用，为代理机构节约了电子平台建设费用和资料储存费用。
张帆：我们也关注到，四川省财政厅于2017年12月制订了《四川省政府采购代理机构信用评价办法》，成都市财政局于2020年11月制订了《成都市政府采购诚信评价实施细则》。今年3月，四川省财政厅还发布《关于试行政府采购代理机构在线评价工作的通知》，依托四川省政府采购一体化平台试行代理机构在线评价工作，目前该项工作已经启动。
陈刚：我们了解到不同地区有不同的做法。在规范代理机构行为方面，浙江省平阳县的“代理码”模块、河南省西峡县的积分制评价机制等，对代理机构及从业人员的行为进行全过程管理和监督，有效促使代理机构依法依规开展业务，减少违规行为发生。
发展建言
从制度完善到生态构建
主持人：您认为代理机构在发展过程中还需要哪些支持？
李明：需要尽快组建行业协会，开展正向评价工作，同时加强行业自律管理，从收费管理、业务管理、培训提升、人员注册管理等方面提升行业整体水平。
张帆：作为代理机构，希望从政策上引导鼓励代理机构加速向专业化转型发展，通过“政府干预+市场行为”的方式逐步淘汰为项目而生的代理机构。适当放宽对代理服务费定价的控制，将服务费定价交还给采购人与代理机构，由双方根据服务范围、服务期限、专业要求等自行协商确定，以提高代理机构的积极性和服务质量。同时，希望充分发挥行业协会的作用，可以组织开展行业培训、交流活动，制定行业自律规范，维护代理机构的合法权益，促进行业健康发展。此外，从政策层面希望能够进一步明确采购人与代理机构之间的权责关系，纠正采购人“三年为期”等观念，避免采购人对代理机构提出不合理要求，完善代理机构的从业环境。
成凯：作为民营的代理机构，我认为民营企业已经在市场竞争的不利环境中展现了较强的适应能力，但我们最核心的诉求是希望政策执行能够真正做到公平公正。事实上，对民营企业来说，最大的扶持是建立一个真正公平的竞争环境。只要确保规则平等适用、执行到位，我们就有信心在现有市场条件下找到生存和发展空间。
陈刚：作为代理机构，我们希望政府出台相关政策，鼓励代理机构向专业化、多元化、智能化方向发展，如对开展全过程工程咨询业务、数字化转型的代理机构给予一定的财政补贴或税收优惠。加强对招标代理市场的监管，打击恶意竞争、串通投标、违规操作等行为，营造公平、公正、有序的市场环境。建立统一的代理机构信用评价体系，将信用评价结果与市场准入、项目分配等挂钩，引导代理机构诚信经营。在人才培养与引进方面，可以“提前布局”，建立招标代理专业人才的培养体系，与高校、职业院校合作，开设相关专业课程，培养具有招标采购、法律、财务、技术等多方面知识的复合型人才。鼓励代理机构引进高端人才，如具有丰富行业经验的专家、学者等。在信息化建设方面，鼓励代理机构利用大数据、人工智能、区块链等先进技术，提升服务质量和效率。在此基础上，支持代理机构开展技术创新和应用研究，如开发智能招标文件编制系统、风险评估模型等，提高招标代理工作的智能化水平。当然，从市场环境角度考虑，我们还希望行业协会加强行业自律，制定行业规范和职业道德准则，组织开展行业自律检查和评估，对违反行业规范的机构进行惩戒。定期组织代理机构之间的交流活动，分享经验、案例和最佳实践，促进共同发展。
黎明：建议构建校企协同育人机制，推动与高校合作开设采购与供应链相关专业课程，培养懂法律、懂工程管理、懂数据分析的复合型人才。引入职业能力认证体系，可以以协会为主体，通过开展分级分层培训，加强政府采购全流程、合规管理等实务培训，建立“学习—考核—认证”闭环体系，探索持证上岗机制。落实政府采购关于代理机构人员要求的规定，加强代理机构“专职从业人员不足5人”等不合规的检查力度，引导代理机构逐渐完善内控制度建设、组织架构建设、人才队伍建设，确保代理机构能够提供符合规范的政府采购代理服务。
裴育：在支持代理机构发展方面，一是政策支持与制度保障。通过完善代理机构分级分类管理政策，为优秀机构提供参与高复杂度项目的绿色通道；出台激励措施（如税收优惠），鼓励机构投入专业能力建设。二是行业自律与标准化建设。鼓励成立行业协会，制定服务标准、职业道德规范等，推动行业自律；建立全国统一的代理机构服务质量评价指标，为采购人选择提供参考。三是强化采购人内控管理，推动其根据项目需求科学选择代理机构，避免“唯低价”倾向。建立采购人与代理机构的长期合作机制，促进服务深度与稳定性。四是构建结果导向的政策环境。在监管中实施“包容审慎”原则，对合规优秀机构减少检查频次，侧重指导帮扶；推动采购结果与预算绩效挂钩，激励代理机构聚焦服务质量而非短期利益。财政部出台《政府采购代理机构监督检查暂行办法》，进一步加强对代理机构的监管，对“僵尸机构”“不合格机构”有效清退，也是对代理机构营商环境的改善，将更多发展空间留给合规代理机构、优秀代理机构。
主持人：各位嘉宾的精彩发言让我们看到，代理机构高质量发展需要政府部门、行业协会、代理机构等多方协同。既要加强监管，规范市场秩序，又要完善政策激发活力；既要推动行业自律建设，又要促进代理机构转型升级。唯有构建公平竞争、优胜劣汰的市场环境，才能真正为优质代理机构发放“公平竞争入场券”，助力政府采购营商环境持续优化。
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