客观评审因素量化常见错误分析
■ 林镇洲
在政府采购实践中，客观评审因素的量化可能存在各种错误，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条“采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”的规定，笔者将常见的客观评审因素量化错误分为四类，分别为量化指标缺失、量化分值缺失、量化指标数量多于量化分值数量、量化分值数量多于量化指标数量。笔者将结合典型案例，对这四类错误分别进行分析。
量化指标缺失
案例1：某设备采购项目，评审因素“保修期”的评审标准设定为“……保修期最长的，得5分；次之的，得4分；依此类推，最低得0分……”
案例1通过对投标人某项指标进行横向比较并排序后，按排序先后赋予不同分值。目前我国政府采购相关法律法规尚未对“量化指标”这一概念做出明确的定义，根据《现代汉语词典》（第7版）的解释，“量化”为动词，其释义为“可以用数量来衡量”。据此理解，“量化指标”应指那些能够用数量来衡量的指标。案例1的评分标准实际上是按照“保修期最长”“次之”等横向比较排序情况赋予分值，不属于量化指标。因此该评分标准的量化指标是缺失的，这种评分标准可能导致得分无法客观反映投标文件对采购需求的实质响应程度。这种评分标准的缺陷主要表现在两个关键方面。一是择优功能失效：当所有投标人所投产品某项指标均未能满足采购需求时，通过横向比较进行评分，会让其中相对较好但未达到采购需求要求的投标人获得该评审因素最高等次的分值，出现将“相对最优”等同于“绝对优秀”的逻辑谬误，不合理地增加其竞争优势，可能导致中标产品缺陷率提升，降低采购质量。二是节支效果弱化：当所有投标人所投产品某项指标均明显超出采购需求时，通过横向比较进行评分，会让其中相对较差但仍优于采购需求的投标人只能获得该评审因素最低等次的分值或不得分，不合理地增加其竞争劣势，可能导致配置过剩但报价更高的产品中标，造成财政资金浪费。
量化分值缺失
案例2：某设备采购项目，评审因素“保修期”的评审标准设定为“……保修期24个月（不含）以上的，得3—6分；12个月（不含）—24个月（含），得1—2分；其他的不得分……”
根据《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》第三十四条的解释，政府采购中要求将评审因素量化的一个重要目的在于最大限度地限制评标委员会成员在评标中的自由裁量权。从这个设计的初衷看，区间分仍存在优化空间，当每一个量化指标仅对应唯一的分值时，才能真正达到对裁量权最大程度的限制。除前述释义外，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购需求管理办法》在对评审因素的细化和量化要求中，对分值的设置作出进一步规定。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条规定：“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。”《政府采购需求管理办法》第二十一条规定：“参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值。”
案例2所采用的区间分评审标准容易产生两个问题：一是不利于公平竞争。在同一评分等次内，由于缺乏明确的细分标准，评标委员会可能存在主观随意性打分，或直接横向比较打分，或凭个人偏好打分，导致评分结果无法真实反映客观优劣，不符合政府采购公平竞争的原则要求。二是为腐败寻租提供空间。区间分赋予评委较大的自由裁量权，使其能够通过人为调整分数不合理地拉大或缩小同一等次投标人之间的差距，从而在招标文件评审标准范围内操纵评标结果，为利益输送提供便利渠道。
量化指标数量多于量化分值数量
案例3：某设备采购项目，采购需求共50项技术条款，在“技术参数响应情况”评审因素中，评审标准设定为“……所投产品全部技术条款满足采购需求的得40分，每负偏离一项扣4分，扣完为止……”
在某一评审因素总分值既定的约束条件下，采购人为确保技术条款得到充分响应，倾向于赋予各项技术指标过高分值权重。这种设计初衷是要减少投标人的负偏离风险，但客观上导致了如案例3所示的评审标准量化指标与量化分值设置严重失衡。在量化指标设置方面，共有50项技术条款作为量化指标；在量化分值设置方面，量化分值数量仅为10个（40÷4），存在40项（50-10）量化指标未被赋予对应分值。这种评分机制存在重大缺陷，表现为当负偏离超过10项时，得分均为0分，无法区分10项以上负偏离产品的质量差异，导致技术部分的择优功能大部分丧失，当多个投标人负偏离超过10项时，得分会趋同，使得价格因素权重会变相放大，可能诱发低价低质中标，与优质优价的采购理念相悖，影响资金使用效益。
量化分值数量多于量化指标数量
案例4：某设备采购项目，采购需求共30项技术条款，在“技术参数响应情况”评审因素中，评审标准设定为“……对采购需求所有技术条款响应无负偏离的，得30分，有负偏离的，每项扣1分。有正偏离的，每项加1分，最多加10分。本评审项满分40分……”
在招标采购实务中，对于正偏离、无偏离和负偏离一般理解如下：“正偏离”表示优于招标文件的要求；“无偏离”表示完全符合招标文件的要求；“负偏离”表示未达到招标文件的要求。在实践中，往往还存在另一种理解：“正偏离”表示优于招标文件最低限度要求；“无偏离”表示恰好符合招标文件最低限度要求；“负偏离”表示未达到招标文件最低限度要求。笔者将分别基于这两种理解对案例4的评审标准进行分析。
根据《政府采购需求管理办法》第二十一条“参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值”的规定，结合实践经验，可量化的指标主要是能以参数表示的指标要求。为便于下文举例分析，根据技术参数的表现形式，笔者将其分为以下5种类型：定值型要求（如：长度＝100cm）、下限型要求（如：抗压强度≥50MPa）、上限型要求（如：噪声≤40分贝）、区间型要求（如：8.2≤pH值≤10.0）、包含型要求（如：范围至少包含26—110mmHg）。
如果将“正偏离”定义为“优于招标文件要求”，基于政府采购量化规则，一般情况下不存在正偏离的情形。以下限型要求为例，采购需求的要求为“抗压强度≥50MPa”，如投标人响应“抗压强度为60MPa”并不是正偏离。正偏离表示所投产品指标优于招标文件的指标要求，招标文件要求的抗压强度为“抗压强度≥50MPa”，即在50MPa至无穷大区间内均属于满足采购需求的无偏离范围，因不存在比无穷大还要大的抗压强度，因此不存在正偏离。即便将量化指标的等次作更加细化的划分，投标人无论如何响应，也只是基于不同等次的无偏离或负偏离状态，不应当认为是正偏离。如果将“正偏离”定义为“优于招标文件最低限度要求”，则可以存在正偏离这个量化指标，前提是招标文件需要对每一项量化指标进一步细化为三个等次，分别包括：正偏离、无偏离和负偏离。以下限型要求为例，三个等次分别为：正偏离：抗压强度＞50MPa；无偏离：抗压强度＝50MPa；负偏离：抗压强度＜50MPa。从当前政府采购实践看，货物类项目“技术参数响应情况”这类评审因素一般都没有将各量化指标细化出三个等次，而是只作类似“抗压强度≥50MPa”这样的要求，这样的要求相当于只细化成两个等次：无偏离（抗压强度≥50MPa）和负偏离（抗压强度＜50MPa），缺乏“正偏离”这个等次。定值型要求、上限型要求、区间型要求及包含型要求也可按如上同理推导。
在这种情况下，如果评审标准设置对“正偏离”加分，因不存在或没有设置“正偏离”这个等次，将导致量化分值数量多于量化指标数量，无法使量化指标与量化分值一一对应。那么，投标人在编制投标文件过程中判断是否正偏离，以及评标委员会在评审过程中判断是否正偏离均只是基于他们自身的脑补想象。正因为对不存在或没设置的正偏离进行加分，导致投标人虚增得分，最终导致其得分不能客观反映产品本身是否实际符合采购需求。
综上所述，在对客观评分进行量化时，应当在理解量化指标的前提下，注意三个关键维度：一是确认是否存在量化指标；二是确认是否存在量化分值；三是确认量化指标与量化分值的数量是否一致，即每一个量化指标都有与之对应的量化分值，每一个量化分值都有与之对应的量化指标。通过这三个维度，确保客观评分的设置符合要求。
（作者单位：采联国际招标采购集团有限公司）
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