【深水区】
政务云采购 可不能“买定离手”
■ 本报记者 范春荣
从省钱到高效，从安全到节能，从弹性到大数据，电子政务系统采购云服务益处良多。然而，随之而来的“1分钱中标”甚至“0元中标”事件频见报端，“乱象频发”“厮杀开局”“跑马圈地”——诸多媒体不惜笔墨地将政务云采购项目一次次地推上风口浪尖。政务系统云服务采购会在这场风暴中因噎废食，亦或突出重围？
风，已经吹来
2016年，国务院办公厅印发《中央预算单位2017-2018年政府集中采购目录及标准》（国办发〔２０１６〕96号），将云计算服务新增至集中采购机构采购项目，进一步明确了我国支持云计算产业发展，加大政府部门采购云计算服务力度这一政策走向。国资委机械工业经济管理研究院采购与PPP研究中心吕汉阳副主任表示，明确将云服务列入中央单位集采目录，体现了集采目录制定紧密结合实际这一重要原则，同时，还可通过发挥政府采购的政策功能，推动云计算产业的技术创新和发展。同时，新华通讯社办公厅政府采购处臧鹏在谈到新央采目录时说，新目录中有两个细节需要注意：一是列入新目录的云计算服务仅限于单项或批量金额在100万元以上的IaaS，较之PaaS和SaaS，IaaS的标准化程度更高，也更易于操作；二是系统集成项目并未纳入新目录。各地云服务的采购情况也大致如此，对于平台(platform)和软件(software)的云服务采购还未纳入。这说明，我国政府云计算服务的集中采购仍属于探索和初级阶段。
在对各地政府采购集中采购目录的调研中记者发现，近年来，各地政府也纷纷将云服务纳入本省（直辖市）政府采购目录：《北京市2016-2017年政府采购集中采购目录及标准》中规定“云计算服务原则上应当实行部门集中采购，具体项目由主管部门确定”；浙江省在其2015年度、2016年度、2017年度集中采购统一目录中，将“计算机设备和软件租赁（云服务）”“计算机设备和软件租赁（含云计算服务）”纳入服务类采购目录；《甘肃省2015—2016年政府集中采购目录》中对“计算机设备和软件租赁服务（云服务）”采购规模、采购方式有了明确规定（单项或累计20万元以下自行采购,20万元以上集中采购）；而“云计算服务”也以“其他服务”这一类别出现在《重庆市2017年政府集中采购目录及限额标准》中。事实上，河北、安徽、上海等省市虽然目前还未将云纳入集中采购目录，但已进行过云项目的采购。值得注意的是，上海市政府办公厅专门设立了“公众信息网管理中心”，由该中心作为政务云项目的采购人。中央财经大学财政学院姜爱华副教授表示，我国政府部门对云计算基础设施，云安全、云存储等服务的需求持续增长，预计未来还会有较大幅度增长。
千做万做，赔本的买卖不做
这是一项非常赚钱的业务。
工信部出台的《云计算发展三年行动计划》（下称《行动计划》）中提出，到2019年，我国云计算产业规模达到4300亿元。以BAT为首的中国互联网企业“边布局、边挣钱”的云计算业务正在逐渐成为其财报中愈发重要的一项，仅就阿里巴巴2016财年报告显示，云计算和互联网基础设施业务营收为30.19亿元人民币，该项数字在上一年为12.71亿元，一年时间相比增长138%。与此同时，我国三大电信运营商及网易、新华三、浪潮、中科曙光、华为、万达、京东等一众巨头也早已入局。
随之而来的“1分钱中标”甚至“0元中标”事件，不过是虚晃一枪。名义上，服务商免费提供各项基础设施，实际上，中标项目后续的云服务费用是要参照省（市）有关云服务价格方面的政策文件，并对云服务资源实际情况进行评估后协商确定。在低报价的背后，是各大云服务供应商蠢蠢欲动、纷纷抢占未来市场空间的预期。
与此同时，一些质疑的声音显得尤为直接，网友“笨手蛇”称：“面对一个动辄百万元的政府项目，有些企业以几乎无偿的方式参与，其动机不外乎两点：后续升级改造以不可替代性的方式通过单一来源的定向采购方式解决，从而在项目后续升级改造中出现更多猫腻的可能。要么就是，在大数据时代，企业通过参与这样一些项目获取政府机构特有的一些大数据资源”。
1分钱中标掀起政府采购业内“腥风暴雨”
面对一个预算495万元的项目，腾讯云0.01元的报价着实惊呆了不少“小伙伴”。 本报此前也曾针对低价中标现象邀请专家和从业者进行过解读。南开大学法学院教授何红峰就曾明确表示：依据《政府采购货物和服务招投标管理办法》第四十五条及《招标投标法》第三十三条规定，在政府采购活动中，供应商报价不得低于成本价，除非供应商能合理解释其报价高于成本价，否则视为无效投标。但是在此次几乎以无偿的方式获得项目，而通过后续的项目或者服务获得补偿式的交易并未受到评审专家的否定。
上海优刻得信息科技有限公司企业事业部高级架构经理王凯也向记者表示，我国《政府采购法》《反不正当竞争法》《招标投标法》以及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《招标投标实施条例》中对政府采购投标报价低于成本价的情况都有明确规定，针对明显的不合乎常理的超低价报价，招标方有权利直接将投标方标书作为废标处理。然而，在1分钱中标事件发生后，相关法律难以适用，这与传统采购形成了鲜明对比。一方面，政务云采购是要求以年期服务费为报价，不包含任何相关设备的所有权或资产价值。另一方面，对于供应商来说，此类项目可以通过多渠道扩张后续业务产生规模效用，具有边际成本递减的特性。所以，核算政务云服务的具体成本标准并不统一，核算过程也很困难。当然相关部门也可以采取一定措施遏制不正当竞争，增大其恶性竞争的成本。如对于恶意低价竞标的服务商，可以把本次低价投标的云资源和相应价格列入采购列表，并推广到主要行业作为采购依据。相信在以后的项目中，服务商准备低价竞争时会慎重考虑其未来成本和影响。另外，希望相关部门对中小型云服务商给予一定政策扶持，以增大其抵御不正当竞争风险的能力。
不同的是，上海市政府采购中心副主任徐舟在面对记者的采访时，对腾讯云1分钱中标总体上持支持的态度。中心表示：从情理维度上看，鼓励竞争、提高政府采购资金使用效益是政府采购的职责所在。供应商是理性经济人，1分钱投标的背后是希望通过中标项目获取政府机构特有的一些大数据资源、抢占市场份额、通过中标政府采购提升公司美誉度、利用极端报价吸引眼球进行市场营销等众多边际效益。因此，在采购实践中，对供应商的个别成本实际上很难核定，在一些“软服务”项目上尤其如此。从法律维度上看，政府采购服务项目的成本不像工程项目成本那么刚性，货物、服务项目的履约质量也比工程项目更为可控。相对于《招标投标法》关于低于成本价投标行为的刚性认定，政府采购法的规定则更为慎重，认定低于成本价投标须同时满足两个构成要件，一是投标报价明显不合理或者低于成本，二是有可能影响商品质量和不能诚信履约。而对于腾讯在厦门政务云项目的服务质量和诚信履约问题上，中心是有信心的。
事实上，就在今年三月，上海电子政务云服务项目中标结果显示，上海移动与云赛智联股份有限公司、中国电信中标上海市金额为1200万元的电子政务云项目，中标金额为0元。上海政府采购中心表示，上海市各政府机关的政务云服务都将逐步纳入年初政务云公开招标两家中标单位今后的服务范围。不难看出，这三家公司在此次上海政务云系统项目中的中标，就已经代表获得了上海市政务云大部分的市场份额。与美好的未来相比，现在的0元中标，只不过是前期微不足道的投入而已。何况这些投入也可以在后期的运维、系统升级扩容中赚取回来，这也让企业更加乐于0元中标政务云。
“这不仅仅是省钱的问题。”
正当政府采购行业从法律规范、程序合规等角度关注1分钱报价时，作为政府采购重要参与方的业内供应商的担心又是来自另一些层面的思考。
“谁来保障信息的安全？”1分钱中标结果让业内人士不免对软硬件质量产生担忧，新华三集团云计算业务拓展总监王宏亮在接受记者采访时多次重复这一疑虑，他表示：就目前来看，云服务的基础设施软硬件配置等信息在采购目录中未能明确，网络、安全、服务器、存储等的数量和品质在服务合同中没有体现。云计算服务的基础设施建设就好比现在的网约车，奥迪和奥拓所能带来的服务差别不言而喻。与一般的云服务不同，政务云中的某些数据是十分机密和重要的，基础设施质量的牢固性是保障云上数据安全非常重要的一环。1分钱中标可能为政府数据安全带来隐患，这不仅仅是省钱的问题。一般来讲，互联网公司的盈利模式与传统商业不一样。举个例子，上世界九十年代出的互联网新闻浪潮之初，什么都是免费的，叫做眼球经济，信息是免费的，但可以通过类似广告的增值服务赚取利润。但是，“当下的政府云服务采购中的很多数据都是关系到国计民生、甚至是国家信息安全的数据，这些数据的管理与挖掘应该慎之又慎。如果任由互联网公司进行互联网思维式的开发，我不知道后果是什么？但我相信有关部门一定会沿着先创新、再规范、最后监管的路线进行。”尽管王宏亮忧心忡忡，但还是给了个光明的尾巴。
“很难说会不会发生基础设施重复建设问题”，王宏亮不免显露出担忧，他说，在实际操作中，为了确保成本最优以及高效的日常监管，云服务应该是物理上越集中越好。从技术上说，一套足够容量的云中心是可以满足较大区域的政务云服务需求的。然而目前政务云服务的采购在很多地方还未纳入集中采购，政府缺乏统一规划和部署，用1分钱投标跑马圈地的行为，很有可能将政务云服务的采购带入到基础设施重复建设的乱象中。他还强调，重复建设带来的不止是资本和物质的浪费，更让人担心的是日后日常监管的混乱，多头管理、多管齐下的结果势必影响对云服务的质量、日常运行、数据维护、流转移交等方面的监管。
事实上，伴随着互联网的迅速发展，与以往传统采购的“差异”越来越凸显，“矛盾”在所难免。互联网服务具有无形性，此类投标中通常不包含任何相关设备的所有权或资产价值，具体成本核算方法难以统一，因此，作为我国招标投标法规定的一种重要评标方法“经评审的最低投标价法”往往被置于尴尬的地位。无独有偶，就在记者结束本文写作的时候，贵州财政厅出文判定四川久远银海股份有限公司对贵州省机关事业单位工资管理信息系统0报价作出“该采购项目行为违法，责令重新采购的决定”。
一石激起千层浪，又将行业拖入“低价中标是否合法”的讨论漩涡之中。但上述贵州项目的采购人单位代表在接受记者采访时的一段话，实应引发业内人士对此现象由表及里的深入讨论，本报记者特摘录如下：“作为采购人无法判断互联网产品的成本价格。且没有任何法律相关规定0元不可以投标。整个采购，都是根据流程进行的。0元报价出来以后，询问过专家。专家并没有质疑。”“互联网公司的盈利通过增值服务来获取”。
一切都还没有开始，但是上文王宏亮的担心却初显端倪。
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